參照格式：劉濤,李秋璇.社會政策的概念、範式與理論框架——兼論社會政策的歷史淵源[J].社會政策研究,2024(01):3-24+131.
摘要： 社會政策是一個極為重要的學術領地和政策場域，但其基礎概念、範圍邊界和歷史脈絡仍有許多模糊之處。本文嘗試沿著歷史和理論兩條發展線索來梳理澄清社會政策的概念、範式與框架。歷史上，社會政策起源於德國和英國。在 19 世紀中期的德國，「講壇社會主義者」著眼於國民經濟大視野建立和發展了社會政策的概念，並建立了影響深遠的「社會政策協會」。英國則是在費邊社會主義思潮的影響下於 20 世紀中葉開啟了對社會政策的概念論述，並將其作為實作漸進式社會改良的重要途徑之一。
理論上，盎格魯 - 撒克遜和德國學術界對社會政策進行了概念界定和學科範圍劃定，促使其在綜合汲取的基礎上逐步完成了知識構建的自主化和本我化。基於社會政策的歷史和理論敘事，本文從互助饋贈關系、國家與社會之間的「區分」和「介入」關系，以及社會與系統「雙整合」功能三個層面來建構現代社會政策理論。本文的邊際貢獻是在社會政策與普遍社會科學理論之間建立理論對話的通道，為社會政策提供一般意義上的理論解釋框架。
關鍵詞 ：社會政策 概念 範式 理論 功能 價值目標
社會政策無疑是一個極具生命力和內在張力的學術領地與政策場域。在其概念誕生以來的一個半世紀的時間裏，社會政策無論在學術研究、政策實踐和學科建設等領域都獲得了快速發展，在 21世紀的今天，社會政策依然是公共管理和公共政策範圍內最令人矚目的研究領域和學科領域之一。
盡管具有較高的關註度與能見度，但關於社會政策的基礎概念及範式卻總是有爭議相隨，社會政策所涵蓋的範圍界限也不是那麽完全明晰，關於社會政策具體出現的時間節點和國家也因不同文化環境的差異而存在不同認識。有鑒於此，本文嘗試用四個部份來澄清社會政策的概念、範式與理論框架。
第一部份介紹社會政策這一概念在德國、英國的緣起，透過歷史還原法和歷史情景主義讓我們從時代環境的角度來深刻理解社會政策的產生。
第二部份闡釋和介紹社會政策的主要概念和定義，展現關於社會政策的多樣化定義和解釋，同時歸納及總結國際學術界對於社會政策的主流定義，在此基礎上，分析及討論社會政策的內涵外延、範圍邊界，以增強社會政策的「自我性」和「獨立性」。
第三部份論述社會政策的基礎理論和基本分析框架，闡述社會政策的發展動力、執行機制，以及組織目標、功能目標、規範及價值目標。最後一部份透過總結社會政策在過去一個半世紀以來的主要發展規律和執行的基本邏輯，從概念範式和具有普遍理論意義的角度來探索社會政策作為學術領域和學科的未來發展方向。
一、社會政策的緣起——德英兩國的貢獻
任何一個研究領域、任何一門學科都需要了解其自身的發展歷史和來龍去脈，因此對於政策和學術領域的「緣起研究」具有重要的學術意義及學術價值。在社會政策產生和初創歷史上，德國和英國發揮著至關重要的作用，成為對社會政策概念及學科領域最具影響力的兩個國家。
「社會政策」這一概念最早出現在 19 世紀中後期的德國，德國一批國民經濟領域的學者和教授成為「社會政策」概念誕生的共同推手和先驅。
但「社會政策」進一步的發展壯大則完成於英國。英國一些著名學者在 1940 年之後持續關註、闡釋和加工定義社會政策，最終使得「社會政策」成為一個廣為接受的國際概念，其學科也在已開發國家廣泛建立起來，成為一個廣為關註的研究領域和學科。
本部份先介紹德國在 19 世紀末對於社會政策的定義和討論，然後轉向 20 世紀 40 年代之後的英國學界對社會政策的論述。
（一）德國 19 世紀中後期「社會政策」概念的誕生
19世紀中後期，作為後發工業化國家的德意誌第二帝國在完成國家統一後，迅速崛起成為資本主義工業強國之一。德國的工業產值先後超越荷蘭、法國和英國等老牌資本主義國家，鋼鐵產量也迅速躍升到主要資本主義國家的前列。
德國的趕超式發展使其在享受現代化紅利的同時也歷經了社會的急速轉軌，不得不負擔沈重的社會成本。
傳統的封建生產方式和中世紀行會體制在現代化歷程中迅速坍塌，過去時代的封建采邑制度下的農戶被拋向新興城市空間，成為流民和新興無產階級的來源。工人階級受到新興資產階級的高強度壓榨，卻無法僅僅依靠工作市場中的勞動收入謀生。社會問題和社會矛盾積累到一定程度引發階級鬥爭。
848年法國巴黎爆發的二月革命與隨後德意誌各邦國爆發的三月革命震撼了當時尚未統一的德意誌各邦國的學者和知識分子，革命所帶來的驚人破壞力和摧毀力給知識界留下了深刻的印象，部份學者開始致力於探索社會改良之道。社會變遷和變革為社會政策概念的產生創造了必要的條件。
1. 德國「社會政策」概念產生
動蕩不安的社會氣氛使得德國知識界開始思索新出路和社會經濟發展新模式。19世紀中葉德國著名民俗學家、文化歷史學家兼記者身份的威廉·海因裏希·里爾（Wilhelm Heinrich Riehl）在其著作【作為德意誌社會政策基礎的民族自然歷史】中，首次提出了「社會政策」（Sozialpolitik）的概念，這也是現代西方國家第一次出現關於「社會政策」的論述。
在該書中，里爾闡述了他所創造及理解認知的「社會政策」概念。里爾認為國家（Staat）和社會（bürgerliche Gesellschaft）應該實行理論上的分離，而在過渡到現代社會的行程中，國家應透過社會政策將傳統的社會組織和團體納入現代社會生活之中，這為國家介入社會領域預留了伏筆，也是現代社會政策得以產生的基本政治制度條件，這種理論二分法在當時具有劃時代意義。
運用社會政策這個新概念，里爾認識到社會解體的根源並非完全是經濟剝削，其主要在於社會紐帶的松弛，以及社會離心力量的顯著增強，而社會政策有助於扭轉這一趨勢，因此社會政策應成為關聯全社會的核心問題（Cahnman &Schmitt，1979）。
里爾將社會政策與道德政策緊密聯系，認為在傳統社會紐帶日漸松弛之際，國家應透過社會政策來喚醒公民的道德意識和使命意識，透過社會變革及再造的方式來促成傳統社會群體和群團組織的復蘇與覺醒。 在他的「社會政策觀」中，德意誌民族歷史上所形成的社團組織、社會自我管理和社群自治等始終扮演著重要角色，它們可以透過重新組織的形式來使其適應現代社會，從而發揮凝聚社會、團結社會的作用，而社會政策在其中具有重要意義（Jantke，1951；徐健，2010）。
雖然里爾是「社會政策」概念的建立者，但19世紀中葉對於我們現在所認知的「社會政策」最具影響力的德國思想家則是勞侖茲·馮·施泰恩（Lorenz von Stein），他是19世紀德國著名的公共行政學家、社會學家和國民經濟學家。雖然施泰恩沒有過多直接使用和討論里爾的「社會政策」概念，但在德國思想界，施泰恩的一些觀點和其豐富的行政學及社會學思想被公認為對於後續的「社會政策學派」的主流觀點產生了重大影響。施泰恩首創了「社會民主」，也是德國特有的發展模式「社會國家」（Sozialstaat）一詞的建立者，這兩個語詞與「社會政策」具有非常密切的伴侶關係。
施泰恩延續了德國哲學家黑格爾所構建的國家與社會相互分離的基本原則，認為傳統社會的封建領主經濟已經被現代社會的階級對立關系所替代，在市場化的體制下社會面臨著被一個具有較強競爭力的經濟政黨所壓制和把控的危險，因此有必要建立獨立的科層體制，並以社會行政的形式來引進社會政策。基於上述觀點，施泰恩賦予了國家科層制以更高的權重，「社會國家」是社會政策發展所必然產生的邏輯結果，國家對於從傳統到現代社會轉型所產生的社會問題負有主要責任。
2. 德國「社會政策協會」的建立
雖然德國歷史上的一些著名先驅人物成為「社會政策」的最早創立者和論述者，但其並沒有參與隨後德國歷史上社會政策研究組織及協會的建立，而該組織及協會的成立則直接將「社會政策」推向了學術界和理論界的關註前沿，對於德國社會政策的實踐產生了不可估量的影響。
19世紀六七十年代，一批國民經濟學領域的德國學者開始聚集在一起討論德國工業化行程中所面臨的嚴峻社會轉型問題，特別關註向工業社會和城市社會過渡過程中所積聚而形成的兩大問題——「社會問題」（Soziale Frage）和「勞工問題」（Arbeiterfrage），主要研討如何從社會整體利益和德意誌國家整體利益的角度來解決這些社會失序問題。在這一過程中，幾位著名的德國國民
經濟學的教授和學者脫穎而出，成為這個新興知識集團的代表性人物，他們是古斯塔夫·施莫勒（Gustav Schmoller）、阿道夫·華格納（Adolph Wagner）、盧霍·布倫塔諾（Lujo Brentano）、魯道夫·格奈斯特（Rudolf Gneist）等知名教授。雖然這個新興知識集團和理念聯盟包含了不同派別的復雜觀點，但這個集團內部具有一些共同的特征將他們聯結起來，也就是所有關註社會問題的經濟學教授和學者都具有較強的憂患意識，他們非常擔心尖銳和激烈的階級沖突最終將摧毀德意誌民族在工業時代所取得的繁榮和成就，擔心激進鬥爭和革命將破壞傳統社會的根基，因此他們在自由主義、社會主義和社會民主主義之間選擇了一條緩和漸進的社會改良路徑，用一個核心的概念來綜括那就是「國家社會政策」（staatliche Sozialpolitik）。
構成這個集團的核心學者認為，只有超越社會團體和階級等部份利益的統一德意誌民族國家才能從國家整體主義的高度來推行「社會政策」，從而透過改善工人階級的境遇和緩解社會問題來達到工業社會及工業經濟的和諧發展。由於這個集團成員的主要來源為大學教授和知識分子，因此他們在社會上又被稱為「講壇社會主義者」（Kathedersozialisten），也就是在思想上和改良方案上偏向社會主義，但在實踐中又偏離激進的革命實踐和鬥爭邏輯，主張用溫和改良的方式來逐漸達到既可以實作社會主義的一些目標同時又保留了自由市場經濟的基本結構和自由市場社會的一些基本特征的目標。
由於「講壇社會主義者」的主要構成為國民經濟學領域的教授，他們普遍具有較強的政治經濟學知識背景，同時繼承了德國歷史上「官房學派」（Kameralismus）的一些財政學和貨幣學的理論及實踐傳統，認為透過財稅制度可以調節一國內部的財富結構並實作國民財富的增值。官房學派曾經在普魯士和北歐國家對公共行政學產生了重大影響，而「講壇社會主義」的改良思想也積極吸收了「官房學派」的重商主義思想，主張加強中央集權，認為國家的目標是透過強有力的中央政府來增進國民福祉，為了達到這一點，需要有意識地訓練和培養公務員，他們應當成為精通財政貨幣學或法學的科層制官僚。現代官員應該運用理性、清晰的方法和對現行規則的了解，以務實的方式組織國家、經濟、法律體系和民眾的日常生活。
1872年10月6日，這批活躍在德國知識界和理論界的國民經濟學教授和專家學者在德國東部圖林根州的小城艾森納赫（Eisenach）召開了社會政策協會的籌備大會，施莫勒教授就德國日益嚴重的社會問題進行了大會發言，呼籲德國知識界在德國轉型過程中發揮關鍵作用，大會明確了建立一個專業的社會政策協會的目標。這一社會政策的重要歷史事件發生在德意誌第二帝國統一的第二年。
而一年後的1873年10月12日，根據艾森納赫籌備會議的決定，德國「社會政策協會」正式宣告成立，這也是歷史上第一個研究社會政策的專業組織，艾森納赫在德國社會政策歷史上由此占據了重要的精神位置。由於施莫勒、華格納等教授在「社會政策協會」的成立過程中起到了重要推動作用，他們成為「社會政策協會」事實上的精神領袖，下文簡要介紹他們關於社會政策的主要觀點。
在1872年艾森納赫的籌備會上，施莫勒比較集中地闡述了他關於「社會政策」的一些基本觀點。由於當時德國內部存在一些深刻沖突和社會裂痕，尤其是勞動者和資本家、無產者和有產者的沖突正在將整個國家拉入下降的螺旋之中，施莫勒亮出了自己的政治底牌，他是「國家社會政策」的堅強擁躉，對於放任自流的曼徹斯特資本主義持堅定的否決立場，同時也反對透過革命和暴力改變現有社會秩序，因此主張國家發揮核心樞紐作用，用施莫勒本人的話來說就是需要一個「強大的國家公權」，而國家的權力應當「淩駕於階級私利之上，以制定法律、公平指導行政，保護弱者，提升下層階級」（Stucken，1935）。
施莫勒認為，社會演化過程中的勞動分工、新企業和公司的建立、勞動合約數量的不斷增加等趨勢固然推動了社會進步，但人們只關註經濟產量的增加，而忽視了一個同樣重要的問題，即這些變化會給人們帶來哪些影響。施莫勒深刻指出，無視國民經濟的組織形式和國民道德狀態之間的心理聯系是社會諸惡之源，經濟生產的自利性天然無法重視和處理倫理道德議題，因此經濟和道德之間的脫節造成了資本主義社會難以彌合的矛盾與鴻溝，也造成了社會諸惡泛濫（vom Berg，1973）。
施莫勒洞悉了現代社會所面臨的一個巨大風險，他論述道：「如果未能做到盡可能地提升、教育和調和下層階級，使他們能夠和平與和諧地融入社會和國家的有機體，那麽這將威脅到國家和文化的現有存在。」（Tennstedt，2003）從社會現象的觀察和深刻洞見出發，施莫勒和同時期的其他國民經濟學家主張采取科學和實證研究的方式，透過實踐中的數據和基本社會現實來揭示時代之弊，特別支持運用國民經濟學的一些研究方法和手段來呈現那個時代所面臨的社會問題。
包括施莫勒在內的一批國民經濟學家對於諸多社會問題進行了探討，例如薪金、工時、工休、稅收、資本利息、養老金、工會組織、勞動者和資方的權力平衡等。「講壇社會主義者」也特別關註了城市大量流民和住房缺乏的問題，主張國家應當積極介入公共住房領域，為流離失所的城市居民提供符合基本生存條件的社會住房。國民經濟學家和新興的社會政策學學者逐步「繪制」出一幅社會改良的路線圖，該圖以國家幹預為核心，弱化和相對化了19世紀中葉之前的市場主義和自由競爭的主導論述，開始提倡國家應當積極介入社會領域和勞動市場領域，改變不平等的社會關系，積極回應和解決貧困、失序、社會分化和不平等議題。他們從經濟學的研究方法論出發，卻將重點落在了國家行政管理和社會民生之上，逐步成為一個具有巨大影響力的、符合當時時代精神的「知識倡導者聯盟」。
在施莫勒的政治政策觀念中，國家的功能與作用被賦予了較大的權重，以至於後人將其視為「國家幹預主義」的先驅人物，盡管施莫勒本人主張在保留基本的市場競爭和市場規律下推進國家性質的社會政策，且並未傾向於使用「幹預國家」（Interventionsstaat）這樣的詞語。在施莫勒看來，現代國家形式，特別是普魯士國家是更高道德價值觀的體現，它高於特定階級的特定利益，代表著跨越階層的廣泛共同利益，原因在於，國家對共同利益和公共利益的規範性導向來源於「倫理國民經濟學」的科學基礎，而「倫理國民經濟學」又是文化進步的結果，反映著人類社會更高的道德追求。
根據施莫勒的觀點，國家在經濟和社會生活中扮演著重要的積極角色，國家是社會保險提供者（負責養老保險的供給），是勞資關系的協調員和仲裁者。進一步而言，國家是市場的監督管理者，其自身在某種意義上也是一種「企業」，可以創造和提供工作崗位（Engelhardt，1996）。施莫勒的國家社會政策觀點顯然也受到了同期德意誌「國家理性」（Staatsräson）的哲學觀點的影響。
（二）英國20世紀社會政策概念的產生
在社會政策的思想史與概念緣起史上，英國始終占據了重要的位置；在社會政策的定義、闡釋和論述中，特別是在社會政策的概念和範式的國際傳播歷程中，英國發揮了關鍵作用。雖然德國是創造社會政策概念和首個成立「社會政策協會」的國家，也是第一個透過建立社會保險制度來具體實踐現代國家型社會政策的國家，但是真正做到在全球範圍內推廣社會政策概念的國家當屬英國。
英國成為社會政策國際化和全球化「推手」的主要原因有以下幾點：一是英國在近現代歷史上因海外版圖的急劇擴張而形成了「帝國」思維，相較德國而言，英國知識界和學術界更具有全球意識，也更加積極地將新概念在世界範圍內推廣。殖民地的擴張和英式教育體系的擴充套件使得英國具備了更強的宣介新概念的國際輻射能力。二是英國在第二次世界大戰末期透過的【貝弗裏奇報告】為英式福利國家建立了文本基礎和制度基礎，英國福利國家思想得以在已開發國家範圍內廣泛傳播，這使得英國的社會政策學界在國際上獲得了較強的話語權。三是英國在英聯邦國家內依然具有較強的文化影響力和思想影響力，貝弗裏奇的社會政策制度安排被廣泛踐行於英聯邦國家。鑒於英國在社會政策發展史上的重要地位，本部份介紹英國社會政策概念的緣起和基本思想論述。
1. 英國費邊社的福利思想
1884年，包括愛德華·R.皮斯（Edward R. Pease）、法蘭·波德莫爾（Frank Podmore）、威廉·克拉克（William Clarke）等在內的9名具有社會主義思想的英國知識分子成立了「費邊社」（Fabian Society）。費邊社由波德莫爾建議命名，取名於古羅馬將軍費邊（也譯作「法比烏斯」，在詞源釋義上的主要意思為「持續的、漸進的」）。19世紀末期具有改良主義傾向的社會主義者運用「費邊」這一極具象征意義的語言修辭來表達自身的理念和實作理想的方法與手段，即不透過暴力革命的形式來改變現有社會結構，也不透過激進的顛覆手段來達到所謂建立新社會、培育新人的目的，而是透過循序漸進的社會改良和持續的改革來實作社會主義的目標。這就是西德尼·韋伯 （Sidney Webb）所言及的：「在現行的政治和社會制度的基地上建立社會主義大廈。」（柯爾，1981）。
費邊社會主義者認為社會的發展前進演化是一個連續不斷的自然演變過程，隨著社會經濟的自然演化行程，特別是隨著經濟社會化程度增加和集體化、國有化、公有制所屬範圍的不斷擴大，私有制的領地範圍將不斷縮小，這樣社會主義就具有和平取代資本主義的可能。用現代公共政策和公共管理的語言修辭來說就是運用增量改革的手段來不斷動態累蓄力量，從而漸進地向核心制度目標邁進。
在費邊社會主義的基本思想和理念的基礎之上，費邊社會主義者發展出了豐富的社會福利思想，在20世紀初期逐漸形成了一套有影響力的論述。費邊社會主義者具有重視社會建設和社會服務的傳統，提倡社會成員的友愛互助、困境中相互施援。透過系統揭示資本主義制度弊端、倡導社會改革，費邊社會主義者的社會福利思想也呈現出一些鮮明特征：費邊社在20世紀初期即提倡「社會正義」原則，1906年費邊社遊說建立最低薪金，1913年則遊說建立全民醫療保障體系，比英國1946年的【國民健康服務法】提早了33年，也先於貝弗裏奇提出全民醫療保障的論述。
需要註意的是，費邊社將福利視野轉向國際福利界和其他歐陸國家，對於德國俾斯麥模式下的社會保險體系和福利制度給予了積極評價，號召英國學習德國建立社會保險制度，同時建立最低薪金制度，保護產業工人的基本生存條件和生存權益，防止英國工業透過壓低薪金而不是透過改善器材和技術革新來彌補其生產效率的不足。
在此基礎之上，費邊社會黨人提出應該建立有效的失業保護制度，除了將失業工人納入具有合作組織形式的社會工場，還應當提供有效的失業金來保護失業者，同時展開全方位的職業教育集中培訓，充分發掘失業者的勞動潛力，這非常類似20世紀末已開發國家所推行的「積極福利」政策。
在激烈的英德國際競爭和大英帝國的全球地位維護戰中，費邊社認為正是教書的課堂決定了未來帝國商業繁榮之役的根本走向，特別註重吸取普魯士義務國民教育的經驗，高度突出國民教育和行業職業教育對提升英國國力所起到的核心作用（Semmel，1968）。從費邊福利思想的主要內容來看，英國社會政策和福利國家後來的基本輪廓特征已然初現：覆蓋全民的國民醫療保障體系，覆蓋全民的義務教育體系，勞動市場政策及社會保險制度，覆蓋產業工人的失業保險和失業救濟等政策。
2. 英國社會政策概念的產生
英國社會政策概念的產生受到英國著名學者李察·莫裏斯·蒂特馬斯（Richard Morris Titmuss）的較大影響。蒂特馬斯是英國社會政策的先驅，他於20世紀40年代在社會行政的範疇中提出了英國的「社會政策」概念，主張要吸收社會行政的概念，據此建立起社會政策的研究範式。在蒂特馬斯的推動下，英國社會政策的概念逐步形成，並在未來的歷史中演化成為一個重要研究領域。
社會行政學（social administration）始於一戰之前的英國，社會行政的內容包含了社會慈善、社會服務和社會工作等領域，通常從行政過程和行政管理的角度來認識人類的生活條件、需求、生活環境及其面臨的問題，也重點研究應該如何發展組織化與制度化的形式來解決社會問題，滿足人們的基本生活條件和需求（Spicker，2014）。由於英國具有社會行政的實踐和研究傳統，英國社會政策的概念和範式也紮根於社會行政的經驗學科和理論學科之中。
需要註意的是，蒂特馬斯於1950年在倫敦政治經濟學院（The London School of Economics and Political Science，以下簡稱LSE）擔任了社會行政學系創系教授，他在社會行政學科的基礎上，在英國學術界和英國社會積極傳播推廣「社會政策」這一概念。雖然社會行政和社會政策從廣義而言都關註社會服務、社會福利和風險防範與保障等，但根據蒂特馬斯的觀點，社會政策作為一門新興學科還是具備一些自身的「學術辨識度的。
具體而言，社會行政更加關註公共行政體系及行政程式等如何推進社會服務和保障這一目標，而社會政策的核心關註則是在政策內容、實施方式和具體運作層面，相較於社會行政，社會政策研究更加關註具象化的政策制度內容和具體的實施細節，也關註社會政策如何解決社會問題。社會政策概念的產生也逐漸更新了社會行政領域的視野，例如，社會行政開始覆蓋需求評估、績效指標、幹預目的和審計等新領域，社會政策本身也關註更多宏觀、中觀和微觀層面不同領域的話題，如貧困的成因、再分配效果、公共服務遞送方式和群體異質效應等。當許多社會政策的研究學者開始超越狹義的行政視野時，社會政策便獲得了廣闊發展的空間（Spicker，2014）。
蒂特馬斯在 1950 年於 LSE 就職時，曾發表演講來定義社會政策的根本目標，他認為作為一個社會科學內部的研究領域，社會政策的目標是在家庭和社群關系的背景下改善每一個個體的生存條件。這包含制度規範和社會預期所給予的公共承諾，也包含對於人們所生活的社會環境和外在社會關系的理解（Alock et al.，2001）。蒂特馬斯在【福利與社會分工】（ The Social Division of Welfare ）一文中指出，社會福利政策不能與外部的社會環境相分離，社會中存在不同的渠道來提供福利。
這個論點事實上說明了社會政策所包含的福利和服務專案並非僅僅由公共行政體系來提供，而是紮根於整個社會的土壤中，具有較強的「社會內容」 （Titmuss，1958）。蒂特馬斯勾勒出了包含社會行政在內的社會政策的主要研究領域，主要有：
（1）社會政策的政策制定及其有意或無意的政策結果之描述與分析，也即政策分析研究；
（2）對制定社會政策機構機制的研究，包含了結構、功能、行政組織流程等，可以就此展開歷史及比較研究，也即社會政策行政和管理體制研究；
（3）對於社會需求和問題、社會服務使用方式和門檻設定及服務轉移和交易的研究，也即服務和需求滿足的研究；
（4）社會成本和非福利的性質、歸屬和分配的分析，也即福利成本及負擔的研究；
（5）對於跨越時間的資源控制及分配分析，特別是有關社會服務影響的分析，也即社會政策領域代際分配研究；
（6）研究民選代表、專業人士、行政管理人員和利益群體在社會福利機構運作和績效中的作用與功能，也即社會政策中的決策參與研究；
（7）研究公民作為社會服務的貢獻者、參與者和使用者的社會權利，也即公民社會權的研究；
（8）對於地方和中央政府透過社會行政法和其他統治管道而作為價值及社會財富所有權分配者角色的研究，也即社會政策中政府角色研究（Titmuss，1968）。在一定程度上，現代社會政策學科的發展是圍繞蒂特馬斯的「問題意識」展開的。
二、社會政策的定義、學科範圍和研究領域
社會政策主要由德國和英國兩個歐洲大國的知識分子團體所創造、演繹和推進，逐漸發展演變成為歐美學術界的一個重要研究領域和學科領域，同時社會政策在新興市場國家和發展中國家也逐漸得到推廣，成為一個方興未艾、具有強大生命力的理論和實踐政策研究領域。
在中國經濟社會現代化的行程中，特別是在中國當前面向共同富裕的現代化目標中，社會政策發揮著非常關鍵的助推作用。任何一個重點研究領域和學科領域，概念的定義往往是基礎起點，如果概念不夠清晰，那麽，很多問題的認識與討論就無法建立在一個相等同的理論標尺和學理根基上，那麽這樣的討論往往不具有真正的學術意義和社會意義。
恰恰在這一點上，社會政策遭遇了不小的難處，也就是社會政策的學術定義往往不夠清晰，不同的學術團體和學者所探討與研究的社會政策有時並非指涉同一件事，這就造成了學者間各說各話和話語論述的歧義分離，假以時日就極易形成敘事方式和理論言語的碎片化，言語分離也容易導致學術論點沒有交集，缺乏共同的認識論和規範性基礎，這非常不利於社會政策研究領域和學科的理性科學的發展。
在這裏，本文將按前面所言述的社會政策發展邏輯來分析梳理其概念與定義，首先介紹英國學者及部份美國學者的學術概念及定義，然後再分析性地闡釋德國學者的一些論述和討論，同時會註意到兩者的一些異同點。
（一）社會政策的概念定義與學科範圍
1. 盎格魯 - 撒克遜學界社會政策的概念與定義
自從蒂特馬斯將社會政策這一概念引入英國社會科學界之後，從社會行政叠代發展而來的社會政策逐漸成為英國社會科學領域的一個新的研究領域和新興學科，關於社會政策的基本概念和定義成為社會政策學界的一道必答題。一些學者認為社會政策是一個技術政策領域，因此無需特別定義，而另外一些學者則依靠列舉社會政策具體研究領域的方式來勾勒社會政策的大致輪廓半徑和覆蓋範圍，從而避免了直接對社會政策的定義。與上述兩種方式不同的是，一些知名學者則嘗試賦予社會政策以具體明確的概念和定義，從而使得社會政策的概念邊界更加明晰化。
英國學者哈特利·迪恩（Hartley Dean）認為，社會政策需要研究人類福祉所需的社會關系和促進人類福祉的相關制度體系，其包含基本公共服務，例如醫療服務和教育制度，也包含促進人們就業和謀生的政策制度安排，除了有形的物質財富和公共服務之外，社會政策也促進無形質的情感領域，例如關愛和安全感等。
社會政策所包含的現金和服務體系由國家、官方組織、企業、社會團體、慈善組織、地方協會、教堂、鄰居、家庭和親人等來提供（Dean，2006）。保羅·斯皮克（Paul Spicker）認為社會政策從本質而言是對社會福利和社會服務的研究，包含了衛生行政、社會保障、就業服務、社區照護和住房管理等。 社會政策所針對的是人們福利受損的狀況，包含殘疾、失業、老年、精神和智力疾病等，同時關註和應對社會問題，例如犯罪、吸毒和家庭破裂等，社會政策也特別將弱勢群體關懷納入其覆蓋範圍，註意解決貧困、種族和性別不平等問題 （Spicker，2014）。
彼特·阿爾科克（Pete Alcock）認為，社會政策這個術語指的是社會內部為滿足人們的福利和福祉需求而采取的為人們提供服務的行動，社會政策是一個學科的名稱，也是研究內容的聚焦點（Alcock，2008）。英國著名社會學家、社會政策學者杜文·H. 馬歇爾（Thomas H. Marshall）認為社會政策就是政府制定和采取的政策，透過向公民提供服務和現金福利等，對公民的福利直接產生影響。 社會政策主要包含社會保險、公共（國家）援助、健康和福利服務及住房政策（Marshall，1965） 。
其他一些學者則給予社會政策更寬泛的定義，超越了傳統認知的社會政策的一般範圍，例如美國麻省理工學院社會政策學者馬丁·雷恩（Martin Rein）將社會政策定義為一種針對社會服務的歷史學、政治學、哲學、社會學和經濟學的研究，而社會服務應該被定義得足夠寬泛以包含不同層面的內容，如教育、醫療、社會工作、住房和現金轉移支付等。
雷恩還認為，社會政策不應僅包含社會服務，還應研究構成社會政策學科的諸多政策領域的政策目的和政策結果，例如，農業、經濟、人力、財政、物質發展和社會福利政策等，他進一步將社會政策定義為社會外部性和再分配的規劃，同時也涉及社會待遇特別是社會服務待遇的公平分配（Rein，1983）。
雷恩對於社會政策的「寬定義」了英語世界已有的話語敘事，社會政策的首創學者蒂特馬斯曾形象地運用「冰山」的修辭隱喻來比喻社會政策所包含的內容， 根據蒂特馬斯的「冰山論」，直接的公共福利待遇、公共服務待遇（例如醫療和教育）、現金貨幣待遇（例如養老金和家庭津貼）屬於社會政策這座「冰山」浮出水面的部份，而財政福利和企業福利則是「社會政策冰山」水下淹沒的部份（Titmuss，1968）。 這意味著，社會政策既包含顯性的政策制度內容，也包含了一些隱性的制度內容和政策調控方式，例如，國家的間接財政貨幣政策及相應的宏觀調控措施也可以顯著影響公眾福利。
此外，一些社會政策學者從理論抽象層面來界定社會政策的概念和定義。美國學者霍華德·E.弗裏曼（Howard E. Freeman）和克拉倫斯·C. 舍伍德（Clarence C. Sherwood）提出了一個「四層次」的社會政策解析概念。根據弗裏曼和舍伍德的觀點，社會政策包含哲學概念、產品、過程和行動框架四大組成部份。從哲學層面來看，社會政策是現代社會大型組織和政治實體尋求以集體形式來持久解決問題的某種基本原則。從產品角度來看，社會政策由關註改善社區條件和社會生活、矯正偏差和防範社會解體的人們所得出的經驗性結論所組成。通常，社會政策作為一種產品由文書形式表達出來。
從過程角度而言，社會政策是永續性組織保持穩定並同時尋求改善其成員生活條件的基本過程。現有社會政策通常從未得到完全充分的發展，面對不斷變化的條件和價值觀，社會政策需要不斷調整來適應新環境。社會政策也是一個行動框架，其假設有一個明確的政策界域，而社會政策將在受影響群體的價值觀、結構和條件等發生潛變的情況下得以實施（Freeman & Sherwood，1970）。
保羅·斯皮克將社會政策的概念分解為四個子元素和語言單位來解析。首先，社會政策涉及的是福利。根據福利經濟學的觀點，人們物質條件的改善和服務的提供等增進了人們的福利，同時也可以增強人們對於生活的滿意程度，也就是提高了社會成員的福祉。因此，社會政策首先涉及的是人類社會成員物質條件和物質福利的改變，對於社會成員的需求辨識和所面臨的問題，例如匱乏、貧窮和公共服務的缺乏也高度關註。
其次，社會政策始終是一種政策，社會政策關註的是政策的產生、政策目標和政策實施效果等，特別聚焦於政策是如何改變人類的福利狀態。舉例而言，社會政策並不研究食品本身，而是研究關於食品的管理和監督；社會政策並不直接關聯兒童的具體發展，而是關註教育和服務等如何幫助到孩童；社會政策也不直接研究實體層面的身體健康，而是研究政策措施等如何促進人們的醫療保障。
再次，社會政策關聯的是社會議題，這裏的「社會」主要指的是運用集體的力量來回應社會層面的問題，社會政策主要的關註層面不是個體心理問題和心理感受，例如愛、友誼和兒童個體發育發展等，也不關註超越社會的民族國家層面的問題，如國防和外交，其焦點始終是現代社會的福利和服務等社會問題。最後，社會政策是一門實用學科，其關聯的是具體和實際的社會問題，透過運用相應的研究方法和理論等最終還要返回到解決實際問題的層面（Spicker，2014）。
如果說早期的社會政策學者主要還是從公共行政和社會行政的狹義角度來觀察和定義社會政策，那麽隨著社會的發展與演變，特別是伴隨著學術界和實踐領域對於社會政策理解的加深，普遍性的理論共識開始形成，那就是社會政策並非僅僅涉及政府和行政領域的公法行政措施，而是涉及社會多元層面的多元角色和多元機制的參與，正如知名英國社會政策學者彼得·湯森德（Peter Townsend）所定義的那樣：
我們必須將社會政策定義為不僅是由政府所定義的社會服務發展戰略，而且是對當前和未來社會發展進行制度化控制的根本和公開的基礎原則。其中包括政府以及工業界、誌願協會、專業人士和其他機構采取和組織的措施以實作的特定社會目標——社會平等或正義、財富再分配、調整收入以滿足需要 、女性平等、不同種族或宗教人士平等權利等。 這其中也將包括雇主福利和財政福利以及正式定義的公共社會服務。這個定義非常廣泛，但在我看來，如果我們要把新舊各類形式的不平等擺在面前，那麽類似的東西似乎是不可避免的（Townsend，1969）。
湯森德的定義顯示，雖然社會政策的來源是「國家政策」，但社會政策的實施和社會產品的提供從來不局限於行政體制和國家公法權力，而是由國家、企業界、公民社會和專業服務機構等共同來承擔，這裏體現出社會政策「一元」和「多元」兼具的特質，也就是政策是由國家立法機構和行政機構制定透過，但實施和目標達成則是由多元角色共同完成，因此社會政策本源就帶有「福利多元主義」特征，社會政策是國家責任下的多元主體共同參與構建的場域。
2. 德國學界社會政策的概念與定義
自從德國學者在 19 世紀中期首創了「社會政策」概念後，特別是在德國社會政策協會成立以後，在社會政策近一個半世紀的發展歷程中，德國學者和知識團體對於社會政策的論述相當豐富，同時也出現了關於社會政策的豐富定義，德國學術界對於社會政策的定義除了與英美學術界具有一般相似的共性之外，也體現出了德國特色。
由於德國學界和產業界在社會政策概念產生和發展的過程中高度重視德國在趕超式工業化行程中的「社會問題」和「勞工問題」，因此在德國學者對於社會政策的定義中也離不開對社會不平等和工人階級生存狀態的聚焦與關註，這在早期關於社會政策的定義中尤為常見。
德國學者洛爾·斯平德勒（Lore Spindler）將社會政策視為各種政策措施的總和，透過這些措施，被賦予公法權力的機構和實體從整體視角出發，為了有利於工人階級一方的利益而實作對僱用關系和與之相關領域的幹預（Spindler，1922）。
拉迪斯勞斯·馮·博特凱維奇（Ladislaus von Bortkiewicz）認為社會政策應為國家透過立法和行政所表達的對社會對立的立場。根據博特凱維奇的觀點，社會對立主要反映的是社會階級力量的對比，其主要涉及雇主和雇員在工作成果中的比例分配關系（Bortkiewicz，1899）。禾特·韋迪根（Walter Weddigen）在他的著作【社會政策與福利的基礎】（ Grundzüge der Sozialpolitik und Wohlfahrtspflege ）中將狹義的社會政策定義為旨在透過改變構成社會對抗的社會條件（尤其是經濟條件）來維護社團目標和平息階級對抗之措施。
韋迪根對於社會政策的定義區別於針對社會群體的社會政策和以「關心個人命運本身」為重點的福利關懷（Weddigen, 1930）。德國社會政策協會的創始人之一華格納主張運用國有化的形式來促進集體經濟、削弱私有經濟，如透過國有化礦山、鐵路、銀行和郵政等關鍵產業使國家可以掌握更多資源來建立城市的保障和保險制度，維護工人階級的物質利益（Wagner，1879）。
在 1881 年帝國議會的政治鬥爭中，華格納支持帝國首相俾斯麥關於建立煙草壟斷專賣制度來為國家經辦的保障制度籌資的提案，該項保障制度主要面對工人，也面對傷殘者、老人、遺孀和孤兒等，盡管這個方案當時並未得到議會透過（Wagner，1881）。
一些德國學者把以工人階級境遇改善為中心的社會政策概念提升到了對於整個階級關系和階級力量、特別是對於社會弱勢群體和弱勢階層的關註，透過擴大社會政策階級外延的範圍，一些社會政策學者也提出了以國家和國民為中心視野的社會政策觀。
例如，根據格哈德·阿爾布雷希特（Gerhard Albrecht）的觀點，社會政策是政府和國家所采取的行動的縮影，旨在保護經濟社會中因經濟依賴地位而遭受特殊損害、處於不利地位、面臨危險和困難的群體，而社會政策的根本目的是確保社會和平及國家和國民之存續（Albrecht，1955）。
德國著名社會政策及福利國家學者漢斯·阿亨格（Hans Achinger）則將「社會政策」（Sozialpolitik）定義為「全社會政策」（Gesellschaftspolitik）， 社會政策不再僅僅是一種分配政策，而是涉及機會平等的廣義社會參與的政策；社會政策不再是一種被動的給付，而是強調公民的積極參與。
在這裏，「社會政策」中的與國家相對應的「小社會」概念被「大社會」所取代，也就是包含所有社會子系統在內的「全社會」（Achinger，1958）。李察·範德·博格特（Richard van der Borght）認為社會政策是旨在透過改變屬於公共利益的社會階層的生活條件來促進整體福利措施之總和（Borght，1923）。奧托·馮·茲維德內克 - 蘇登霍斯特（Otto von Zwiedeneck-Südenhorst）對於社會政策的定義被德國學界廣為參照，他認為社會政策「是旨在確保社會目的持續得以實作的政策」。他認為「社會目的」是利用一切可用的力量，讓全體人民最大限度地參與和促進道德的商品與服務。蘇登霍斯特認為，社會政策的根源在於需要平衡階級間的差異（Zwiedeneck-Südenhorst，1911）。
與蘇登霍斯特的觀點類似，阿爾弗雷德·阿蒙（AlfredAmonn）認為，社會政策必須削弱階級差異，以維護社會團結。阿蒙將社會政策描述為政治的努力和措施，就其本質而言，社會政策旨在服務於維持和加強社會內部的物質聯系。
阿蒙對於物質福利強調的目的在於將某些「內政」議題，例如，「司法」和「警察」等內容與社會政策分開（Amonn，1924）。路德維希·海德（Ludwig Heyde）對社會政策的概念內容進行了如下闡釋：社會政策是有計劃的努力和措施的綜合體，其主要目的是根據價值觀標準（例如正義理念）來影響和改變不同階級之間以及階級與國家公權力之間的關系（Heyde，1930）。
利奧波德·馮·維澤（Leopold vonWiese）同樣將社會政策定義為「國家針對社會階層的活動」，這裏階層指的是基於財產、教育和就業差異而區分開來的社會群體。馮·維澤還強調社會政策的「道德要素」，根據他的觀點評價社會政策之事實和觀點的標準是無條件的正義理念（Wiese，1921）。
格哈德·韋瑟（Gerhard Weisser）是德國研究社會政策的著名學者。他將社會政策定義為「旨在影響社會弱勢階層生活條件的制度和措施的體現」。韋瑟將社會弱勢階層理解為絕對意義上生活條件處於劣勢的社會群體，他們接近於社會最低生活標準或（或）相對遠低於其他階層的生活水平，這樣的距離對現有社會構成威脅。韋瑟在【社會學手冊】（ Handbuch der Soziologie ）中將社會政策定義為合適的措施和制度，旨在改善接近或低於社會生存底線的社會成員之生活條件，以使他們主觀上能感覺到生活水平的改善並適應相應的價值體系。值得一提的是，韋瑟所言及的「社會弱勢群體」也包含生活條件受到嚴重惡化威脅的中產階級，這裏的生活條件包含了物質和非物質領域兩個層面（Weisser，1959）。
對於布魯諾·莫利托（Bruno Molitor）而言，社會地位的不平等是社會政策的決定性特征：社會政策應該意味著國家針對社會不平等，或更準確地說，針對民眾社會地位的不平等所采取的行為。莫利托認為，社會地位由物質層面和理念層面所構成，其中物質層面以當前收入為標準來衡量，理念層面則以「自由裁量權意義上的個體自決程度」來衡量。這裏社會政策概念不僅涉及個人的物質利益，而且還涉及個人的非物質利益（Molitor，1972）。英戈堡·納恩森（Ingeborg Nahnsen）對社會政策的定義與韋瑟的觀點有類似之處，他比較強調保護和促進弱勢群體對於預防和治愈社會沖突所產生的積極影響。
納恩森將社會政策理解為影響生活狀況活動的體現，即以有計劃的方式影響生活狀況，也即有意識地尋求對特定社會生活條件下的結果修改，甚至是使生活狀態在有意識的影響下發生根本偏離，而這些結果在給定的社會生活條件下是不同的。納恩森區分了對個體利益發展和實作至關重要的幾個生活情境範圍：
（1）供給和收入範圍，是指決定商品供給程度的情況；
（2）接觸和合作的範圍，是指與他人保持社會交往和共同工作的機會；
（3）學習和經驗範圍，包括社會化條件、教育和培訓機遇以及工作經驗都被考慮在內；
（4）休閑和（身體機能）再生的範圍，例如工作條件、生活環境及居住環境；
（5）配置自由，包括生活各個領域的決策選擇（Nahnsen，1975）；
自德國社會政策協會誕生以來近一個世紀，德國學者從不同方向、以不同重點對社會政策作出了定義，逐漸勾勒出社會政策的輪廓和範圍。自 20 世紀 80 年代以來，社會政策的定義受到了當代著名社會學家法蘭斯·克薩維爾·考夫曼（Franz Xaver Kaufmann）較大的影響。
考夫曼原為德國比勒菲爾德大學社會學系教授，主要研究方向為社會政策、福利國家和家庭政策等。由於深受比勒菲爾德大學社會學理論的影響，考夫曼對社會政策的定義也更加具有社會學理論色彩。延續德國社會政策發展的歷史脈絡和傳統，考夫曼將社會政策定義為國家對於社會關系的幹預，確切而言就是對於人們日常生活的結構性條件展開幹預，幹預的領域包含生產領域和再生產領域。
在生產領域，社會政策主要針對的是工業社會生產過程中所產生的社會風險，如工作傷害事故、疾病與身體殘疾失能等，而再生產領域則包含家庭撫育、照顧嬰幼童、兒童教育等，對於家庭領域的幹預和對再生產的支援有利於為全社會培育人力資源（Kaufmann，1982）。卡斯滕·G. 烏爾裏希（Carsten G.Ullrich）承接了考夫曼對於社會政策的定義，他將社會政策定義為政治和社會的交界處，社會政策就是政治系統調節各個社會子系統的工具。社會政策的基本目標可以描述為維系社會團結和社會整合的功能與能力。因此，社會政策不僅介入市場領域，保護人們不受市場中不可控制力量和風險的損害，同時也介入生活世界領域，特別是家庭領域（Ullrich，2005）。
考夫曼在其名著【社會政策與社會國家：社會學的分析】（Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen）中，根據 19 世紀德國哲學家黑格爾關於國家和市場的二元劃分將社會政策定義為「市場社會所構成的私人領域和法治國家所構成的公共領域的一種協調，其目的在於解決社會問題」（Kaufmann，2002）。考夫曼還提出了「福利領域」這一概念，認為社會政策的核心是一個具有自身邊界的「福利領域」，「福利領域」是一個既非國家也非市場的第三領域，這個領域具有國家和市場之外的一些自身規律和執行特征，包含了較為異質性的各個社會保障和社會服務專案等，即使其經辦機構也未必完全是國家機構，而有可能是社會自治的管理機構和連結國家和公民團體之間的居間協調機構。
（二）社會政策作為學科
社會政策作為學科的發展路徑依然深受英德兩國的影響，因此有必要對比考察一下社會政策作為學科在英德兩國的發展。如上文所述，在英國學者蒂特馬斯的影響下，社會政策作為一門學科，逐步從社會行政研究方向功能性地分化出來，演變成為一門專業學科。LSE 成立了專門的社會政策系（Department of Social Policy），在英國的社會政策研究中具有較強的指向標作用。
在其他眾多擁有社會政策專業的大學中，社會政策歸屬於不同的系所，如社會學、政治政策學和社會工作等系所。德國社會政策作為學科在第二次世界大戰戰後沿襲了德國社會政策協會的傳統。在 20 世紀 50 年代，社會政策起初是設定在經濟學特別是國民經濟學下的一個研究方向，但由於經濟學關註的重點和社會政策畢竟存在顯著差異，社會政策在經濟學內部日益邊緣化。20 世紀 70 年代，社會政策逐漸開始從經濟學和國民經濟學科轉移到社會學、法學、行政管理等多方學科，社會政策開始超越經濟學的視野，獲得了人文社會學科的理論和方法論支持，社會政策開始展現出旺盛的學科生命力。
與英國不同的是，德國並沒有專門的社會政策學系，社會政策在不同大學歸屬於不同學科，如社會學、政治學、管理學等。值得一提的是，德國不來梅大學的「不平等與社會政策研究中心」（Research Center on Inequality and Social Policy，SOCIUM）在功能設定上有些類似 LSE 的社會政策學系。
由於社會政策受到多種復雜因素相互交織的影響，社會政策自誕生以來便與眾多學科有著密切的聯系，例如，社會學、經濟學、哲學、政治學、行政管理學、法學、人口學，等等。社會政策也可以和歷史學、文化學和人文地理等領域聯系起來研究，因此，社會政策既是多學科的，也是跨學科的。
社會政策的跨學科特征意味著社會政策可以從不同學科汲取思想和理論的「養料」，也可以綜合不同學科的研究方法與手段，例如，綜合運用社會學、經濟學和管理學科的理論和方法的社會政策研究屢見不鮮。此外，社會政策的豐富實踐發展也可以反哺上述人文社會學科，豐富了多學科的理論積澱和理論發展。然而，這一點也恰恰成為社會政策學科自身頗具爭議之處，當一門學科和研究領域富含其他學科的思想和方法論時，往往自身學科的特色是否突出就會引起質疑。
英國學者哈特利·迪恩的觀點可以豐富我們對於社會政策的學科認識。迪恩運用「蝴蝶」和「喜鵲」兩個修辭隱喻來比喻社會政策學科，他所指涉的「知識蝴蝶」是指從一個思想漫無目的地飄到另外一個思想上去，沒有固定的根基。迪恩認為，社會政策學科更像是「喜鵲」而非「蝴蝶」，社會政策學者往往務實而又堅定地從不同學科挑選他們所需的知識和方法，目的是為社會現實提供符合時代特征的答案。迪恩論述道：「社會政策有一個純粹的混雜因素，因為它願意抓住整個社會科學領域有吸重力且可行的想法。但它仍然是一個高度嚴格的主題，因為它保留了對人類福祉事業高度具體的承諾。」（Dean，2006）
對於社會政策的爭議議也包含在其研究內容和子領域上，一般而言，狹義的社會政策研究主要涉及社會福利、社會保險、社會救助、社會服務和其他民生保障領域，而廣義的社會政策則包含了社會工作和中微觀層面的社會心理領域的幹預等，也有英美部份大學的社會政策專業將社會越軌行為、犯罪及失範行為矯正等也納入社會政策領域，還有一些更加寬松的定義則將公共政策領域的一些議題，如水資源管理、氣候變遷和氣候政策等也納入社會政策。
英國學者保羅·斯皮克透過界定社會政策中的「社會性」將社會政策的重點釘選在運用集體力量應對和解決社會問題，而社會問題主要是涉及國民物質福利和社會保障方面的問題，根據這個定義，並不具有「社會性」的個人心理問題和微觀幹預、超越「社會層面」的民族國家政治安全問題，如國防和外交等皆被排除在社會政策之外，這樣的劃分方式有助於社會政策的邊界清晰化。德國學者阿爾弗雷德·阿蒙主張將社會政策聚焦於物質和福利層面，從而使得社會政策可以和司法和警察等領域分開，這樣的觀點同樣有助於我們界定社會政策的基本覆蓋範圍。
關於社會政策學科內容和範圍的討論也折射出另外一個重要議題，也就是作為一個跨學科研究領域，社會政策在何種程度上實作了學科的功能性分化和自主化？社會政策固然從多個學科吸收了理論知識和研究方法論，但這並不意味著社會政策僅僅是一個「混合領域」和「交叉界面」，在更多意義上，社會政策是在綜合汲取了不同學科的理論元素和知識材料後構建的一門自主化的獨立學科。 具體而言，社會政策具有自身的規範性價值理念、社會性功能和結構化、制度化目標，在綜合汲取之後，社會政策完成了知識構建的自主化和本我化，構建了單獨的學科認識論和學科認同感，因此，社會政策在開放性地多元攝取後，最終目標是獨立自主的學科構建，而絕非僅僅停留在「功能性大混雜」的初級階段。
社會政策究其本質而言是一個 構築於社會團結、社會整合和社會凝聚等價值理念基礎之上的學科和研究領域，在功能目標上，它重點聚焦於社會再分配層面的物質福利和社會服務政策措施，在方法手段上，它運用國家的政策幹預措施，同時結合多種經濟社會機制，調動多元角色共同參與，以實作在主權國家範圍內保障民生福祉、縮小社會差距、促進社會融合等核心目標。
三、現代社會政策的理論框架與解釋模式
以國家介入社會關系、改變社會現有結構、應對社會問題為主導的現代社會政策也需要相應的人文社會科學的理論來支撐，一個合適的理論論述和解釋模型始終是一個研究領域和一個學科自主化的重要標誌，而理論的匱乏也會導致具體研究領域的思想資源缺乏，從而影響獨立學科構建之目標。自從社會政策作為一個單獨研究方向和學科誕生以來，多種不同類別的理論嘗試解釋社會政策的緣起和推動力、福利國家的理想類別區分、社會政策的經辦組織架構和體系等，也有運用不同的中微觀理論來解釋和評估社會政策各個子領域的執行特征和執行效果。
然而，我們依然需要一些更具普遍性和整體化的社會科學理論來概括社會政策的一些根本規律和本質特征等，同時也需要更具普遍社會意義的理論來解釋社會政策在現代社會執行中所履行的社會功能，也就是社會政策在何種程度上、以何種規範性目標塑造了現代社會。本文主要從三個層面來建構現代社會政策的理論：
（1）從互助和饋贈層面解釋現代社會政策在大規模的陌生人社會所具備的「匿名性利他」之本質；
（2）從黑格爾的國家與社會關系的二分法來分析社會政策的「區分」和「介入」兩個走向；（3）社會政策的社會整合和系統整合的「雙整合」功能。
（一）社會政策與現代型「饋贈關系」：陌生人社會中的利他主義
蒂特馬斯在其著作【禮物關系：從血液到社會政策】（ The Gift Relationship: From Human Blood to Social Policy ）中從一個非常獨特的視角——禮物饋贈來分析現代社會政策的本質（Titmuss，1970）。在傳統社會中，人們基於血緣紐帶和鄉舍鄰裏熟人關系形成自然的小規模團體，建立起相互扶助和饋贈的小型共同體，人與人之間基於血緣和熟人關系的相互聯系增強了團體內部的有機聯結和認同感。在傳統社會的運作中，蒂特馬斯從「禮物」這一特殊視角來發現傳統社會運作的核心律，也就是人們相互之間的禮物贈予一般具有利他性質，雖然禮物的贈予也可能得到回報，但更有可能的是單方施予卻無法預期獲取任何回報，人們對於他人在困境中的施援和饋贈更多是建立在自然形成團體中形成的天然利他主義理念和行為之上。
在傳統社會結構例如莊園經濟和部落大家族宗社等逐步走向瓦解後，市場經濟和市場社會開始以驚人的速度滲透進社會每個細胞，使得傳統的互助互援的小團體結構處於功能崩解的局面，然而社會需要另外一種團結和相互饋贈的機制來扶弱濟貧，降低市場社會中的沈浮與風險。因此傳統熟人和面對面的互贈機制逐步叠變成為一種現代社會的「新禮物關系」，也就是人們透過繳納稅收和保險費用的方式來實作對不認識的陌生人的某種形式的「饋贈」，這意味著，在國家組織和介入下 , 一種大型現代社會的「互贈制度體系」被建立起來了。
固然，人們透過自己繳稅幫助了不相識的他人，自己也可能成為社會福利待遇的受益者，這其中也蘊含某種潛在的互助和互利動機，但在更多情況下，人們繳納的稅費等轉移支付給社會救助和社會福利的領受者，但納稅者卻可能終生不會享受到這樣的待遇，這種以稅費形式的轉移支付其實就體現了某種現代意義上的禮物關系，同樣具有很強的「利他主義」動機，人們不求回報的施予和奉獻幫助了其他不相識的陌生人，超越血緣關系和熟識關系的一種大型社會的特殊「贈予體系」在現代社會發揮著保障與救助的作用。
在該書中，蒂特馬斯運用獻血和賣血這一特殊社會現象來分析現代社會政策，誌願獻血的過程中蘊含著對不相識的陌生人的援助，因為施予人多數情況下永遠也不知道接受者的姓名和情況，雙方也不會建立任何回報關系，這與市場關系中的血液買賣是截然不同的。在市場化的賣血機制中經常出現欺詐、資訊隱匿、血液汙染、監管成本極高的難題，而在國家組織的誌願獻血體制中則普遍存在良好穩健的供血機制，歸根結底在於獻血是一個類似於社會政策的公共領域，建立在非血緣和非商品化基礎上的血液供給體系透過利他主義的理念來實作全社會成員之間的相互扶助，在這樣的機制中，血液質素也往往能得到更好保障。
就本質而言，現代國家透過公共政策和社會政策實作了在大規模居住和流動範圍內的福利產品的相互分配，社會政策基本理念也源自「互惠」、「互濟」和「利他」，這也是一種傳統的禮物關系的「放大化」、「匿名化」和「公共化」，在此基礎之上，社會政策超越了純然的熟人領域的幫扶和協助，實作了陌生人社會中的團結和互助。
（二）國家與社會的區分以及國家對社會的介入——國家與社會兩種關系的結合
19 世紀上半葉，德國著名哲學家黑格爾提出了國家與社會的二元區分，根據黑格爾的觀點，社會就是國家之外不受國家幹預和控制的公共場所，是屬於社會團體自我管理和組織的公共領域。國、社二分法反映了當時新興資本主義社會的制度體系逐漸確立之際，思想家和哲學家對於傳統封建社會和王權全能型管治的否定。如同亞當·斯密定義和建構了一個以「看不見的手」所自我調節的市場，黑格爾的思想有助於社會思想家構建一個社會自我調控和自我執行的場域，而國家應節制公權力的執行範圍和空間，防止權力的濫用，尊重社會自我執行的規律。總之，黑格爾所定義之社會是一個國家之外的非政治「自治領」，在這個「自治領」中社會優先按照自己的邏輯來進行自我管理。
黑格爾的國家與社會的區分符合西方資產階級上升時期社會轉型階段所需的理念和認知預期，也具有較強的解釋力來反映初級資本主義社會的特征，也就是國家的權力應當減少並受到限制，國家應當從封建專制王權的全能主義的警察國家轉型到一個符合工業資本主義社會的法治國家。如果說國家和社會的二元區分反映了資本主義發展初期的時代特征的話，那麽在資本主義歷經高速發展的階段之後就越來越顯示出其不足之處。
隨著社會問題和勞工問題日益普遍和嚴峻，整個社會的階級敵對氣氛和階級間的沖突尖銳化日益撕裂著國家和社會的基本認同感，資本主義制度下的市場經濟和市場社會面臨著根本的合法性危機，無論是社會還是市場都無力解決社會的根本矛盾和問題。而無產階級面臨的普遍貧困、階級沈淪和社會排斥使得社會的自由空間和公共領域的自治等論述顯得既蒼白又無力。社會矛盾的激化需要某種程度上克服國家和社會之間的「二元分離」，要求國家能夠介入社會領域，幹預現存的、極度不平等的社會關系、改變不利於弱勢群體和脆弱群體的結構性條件，從而使得他們得以重新融入社會。在這裏，國家與社會的關系經歷了一種從「不介入」到「介入」的嬗變。
在歷經資本主義高速發展的階段之後，國家與社會之間的結構關系發生了變化，社會問題的客觀存在和社會裂解要求人們克服國、社之間的二元分離，從而為國家介入社會關系提供合法化論述和哲學理念基礎。時代精神和社會變遷需要新論述和新概念將國家與社會重新聯系起來，國家與社會並不必然表現為二元分割的關系，在解決社會問題和不平等問題方面二者反而是二元聯結和協調的關系，這構成了現代社會政策的來源。
社會政策的產生並不表示對黑格爾思想的否定，相反，黑格爾的國家與社會的區分始終是社會政策的最初來源。只有當國家的公共行政領域和社會的私人領域得以系統分開、產生系統邊界之後，才有可能出現國家行政領域和公共權力介入社會關系領域的情況，國家對於社會領域的介入不是要取消社會，而是要培育社會、消除社會本身所面臨的「自我消除」和「自我解構」等難題，促使社會高效高質發揮其自身的功能、履行其內化的職責。
（三）社會政策的社會整合和系統整合功能
社會政策產生於工業化高速發展和現代市場經濟逐步瓦解傳統社會結構、削弱封建生產制及父權庇護關系的這段特殊歷史時期，同時伴隨著官僚體制科層化、經濟貨幣化、職業分層化、個體原子化的劇烈社會變遷歷程。 現代社會是一個高度社會分工的社會，將社會「黏合」在一起的不再是依靠社會成員的相同、相似的社會角色和地位，而是因社會分工的不同所促成的彼此需要與合作，社會學家塗爾幹稱其為「有機團結」，這有別於前現代社會的「機械團結」。同時，根據德國社會學家尼可拉斯·盧曼的觀點，現代社會也是一個功能分化的社會，政治系統、經濟系統、法律系統、藝術系統、教育系統、科學系統和宗教系統功能性分化成為獨立自我形塑的社會子系統（ Luhmann，1997）。
在高度個體化、原子化和社會分化的現代社會，社會的內凝聚力，即社會整合，成為一個全社會高度關註的根本性問題。
英國社會學家戴維·洛克伍德將現代社會的整合分化為「社會整合」與「系統整合」（Lockwood，1964）。「社會整合」是指每個社會成員都涵蓋在社會經濟發展和現代化行程之中，而不是被排斥在社會經濟發展的行程之外成為「圈外人」和「邊緣群體」，「社會整合」著眼的是社會中人的整合。而「系統整合」則上升到整個社會系統層面，也就是構成社會的各個部份、各個領域和各個子系統的整合，社會發展不因為高度的領域、場域分化和子系統分化而出現斷裂和崩解，存在「社會黏合機制」來將社會各個部份和子系統有機地聯系起來，提高各系統間的內凝聚力。
而現代社會政策正好在「社會整合」與「系統整合」兩個領域發揮著至關重要作用，從「社會整合」的角度來看，現代社會政策透過由社會保險、社會救助、社會福利和社會服務等制度構成的綜合性、高密度民生與社會保障網絡，廣大民眾得到比較充分的保障，免遭現代社會的各類風險的損害，如疾病、事故、失業、衰老和身體失能等，這意味著在民族國家的物理邊界範圍內任何人的福利和福祉都得到全面保障。
從功能主義角度來看，這意味著每個國民都將被整合融入社會經濟發展的行程中，從而實作了洛克伍德意義上的「社會整合」。從「系統整合」的角度來看，社會政策對於全社會物質和非物質層面的福利供給和民生保障也產生了系統性的黏合效應，社會各個部份和層面及領域可以透過物質安全保障實作相互協調式的發展，同時社會各個功能分化的子系統也可以在充足的物質供給和服務保障的條件下得以正常運作及發展，不會因為物資匱乏而出現「功能失序」和「反功能」的狀態，因此福利系統的運作也促進了社會各個子系統之間的「系統間整合」。
社會政策的全社會功能不僅分別促進了兩種不同類別的整合，而且進一步促進了社會整合與系統整合的聯結， 每個公民的包容性發展和融入（社會整合）也促進了社會各個系統的正常運作（系統整合），整合從個人開始，最終產生的是系統層面的社會意義。
美國社會學家塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）根據結構功能主義視角構建了社會系統理論，帕森斯認為社會系統的運作必須滿足四種基本功能，也即他所建構的 AGIL 模式。A 是指Adaptation，即系統從環境中獲取資源、生產商品、進行社會分配的能力，也特指系統適應環境而變遷的能力；G 是指 Goal Attainment，也就是指系統設定目標並透過決策實作相應目標的能力；I 是指 Integration，也就是系統運用價值觀和規範來使社會達到和諧目標的能力，同時增進社會的整合度和包容力；L 是 Latent Pattern Maintenance，即模式維護能力，也就是系統維護其基本結構和基本價值觀模式的能力（Parsons，1970）。
四種系統分別對應四種功能，例如行為系統對應 A「適應」，人格系統對應 G「目標達成」，社會系統對應 I「整合」，文化系統則對應 L「模式維護」。而每個系統中又可以再繼續二次分解成為 AGIL，例如社會系統中 A 對應經濟，履行獲取資源、進行生產的功能；G 對應政治，履行政治決策、目標實作的功能；I 對應社會共同體，承擔社會整合和再分配的功能；L 則對應文化，功能性上維持現有模式的存續（見圖 1）。
在這裏，「社會共同體」所體現和維護的功能目標其實就是社會政策和現代福利國家的根本任務和基本價值目標。社會政策不僅在整個社會系統中履行包容、黏合和整合的功能，同時在整個 AGIL 大迴圈中也擔負著系統整合的功能，只有健全包容的社會福利體系和社會保障制度才能促進人格系統順利履行其基本功能，而貧困、排斥和失衡則會導致人格系統出現功能性偏差和出現系統性「反功能」的狀態。從這個意義上來說，社會政策處於整個人類社會體系整合的核心位置。
根據帕森斯的社會系統理論可以看到社會政策及福利國家在現代社會所具有的不可或缺的「整合」作用，社會政策可以成為高度社會分工和社會分化條件下團結社會、提高社會凝聚力的「黏合型機制」，防止社會分化條件下的離心力增強的趨勢，同時也防止社會原子化裂解的趨勢，以便為「包容性發展」創立良好的制度化基礎。
四、總結與討論
社會政策的概念範式產生於西方國家工業化、市場化和高度社會分工與分化這一特定歷史階段，受到了歐洲兩個主要大國——英德兩國——知識分子所構成的學術團體的影響。盡管對於社會政策存在多樣化的定義和解釋，但超越論述的異質性和多樣性，我們還是可以勾勒出社會政策作為研究領域和學科的輪廓及主要範圍，並對社會政策作出相應定義。社會政策從詞源上包含「社會」和「政策」兩個層面，其基本含義是國家對於社會關系和人們生存的社會條件進行幹預，其目的在於系統性和制度化地糾正社會偏差的問題。社會偏差既包含市場第一次分配中所產生的社會差距和經濟不平等，也包含市場社會中人們因社會風險和市場沈浮所面臨的各種困難境遇，如貧困、機會缺乏和社會排斥等。
社會政策的主要功能性目標在於保障人們在市場社會中的物質福利，保障國民可以獲得基本社會服務。社會政策的本質是國家推進的、促進民生福利與民生保障的一種公共政策，但推動實作社會政策基本目標，組織經辦社會福利生產遞送，提供社會服務的機制和角色卻可能包含了國家和非國家的多樣化的機構和實體，這樣的「角色組合」往往基於國家與社會之間的合作，國家公法機構、企業組織、社會誌願服務組織、社會福利機構、宗教組織、社區和家庭等構成了社會政策中福利產品的多樣化提供者。這裏也反映了「社會政策」是一種社會化的國家政策，雖然國家公共政策的初始動力來自國家立法機構和行政機構，但其實施卻是由多元社會角色完成的。
在福利產品的生產與供給過程中，科層制的國家行政體系常居於主導地位，但多元社會角色的參與依然是不可忽視的，社會政策往往是由一個互動式的網絡結構來協同推進的，也就是在國家公共法律的基礎和框架下國家、社會、市場、家庭和公民個體共同構成的網絡推動了社會政策的實施。
從這個意義上來說，社會政策也是一種「全社會」共同參與實施的國家公共政策，社會政策的推進是一個啟用全社會各個細胞和組織活力的動態治理過程。雖然社會政策亦屬於國家公共政策的一種，但正如其詞，「社會政策」是社會（共治）的政策，具有高強度的社會內容。總結而言，對 19 世紀下半葉德國講壇社會主義者提出的「國家社會政策」可以作如下解：一是由國家直接推動實施的關於福利和社會服務領域的政策；二是由國家推動和創造出有利的政策制度條件來促使各種社會機制和角共同參與完成的社會專案。隨著現代和後現代社會中復雜程度的與日俱增，第二種形式的社會政策顯得越來越重要。社會政策學科的發展在德英兩國以不同路徑開啟。
在德國，社會政策起初歸屬於國民經濟學科，受到經濟學的影響較大，但自 20 世紀 70 年代以來，社會政策逐漸從國民經濟學科轉移到社會學、政治學、法學、管理學等多樣化的學科之中；在英國，社會政策則從社會行政學中分離出來逐步成為一門獨立的學科，主要歸屬於社會學和公共政策等學科方向，社會政策展示了其獨立的學科邏輯。英國學者迪恩用「喜鵲」這一生動的比喻來象征性描述社會政策學科，其可以從不同的、多樣化的社會學科和經濟學科中吸收理論資源和理論養料，同時可以借鑒其他學科的研究方法與手段，但社會政策學科依然可以保留自身獨特的視角和對人類福利的莊重承諾。
這裏展示了社會政策作為學科的根本規律：社會政策學科很好地體現了「多元」和「一元」的關系，雖然社會政策綜合汲取了各學科的資源和理論，但是這樣所構成的「綜合體」最終服務於獨立形塑、具有本我邏輯規律的學科之構造，多元攝取並沒有導致社會政策本身特征的消失，反而有助於建立具有獨立規範和價值觀念的社會政策學科。
在這裏，社會政策與普遍社會科學理論的對話與橋接可以更加明確深刻地展示社會政策的一般普遍意義，運用帕森斯的社會系統理論和社會整合觀念，我們可以認識到社會政策為全社會發展所承擔和履行的社會整合及制度整合的「雙整合」功能，而現代社會政策正是透過對血緣關系和熟人關系內部社會團結和互助機制的超越實作了在大規模現代社會的陌生人之間的互援、互助和風險共濟，從而實作全社會成員的包容式發展，也支持了社會各個部份和子系統的正常功能運作和功能性聚合。 尤為關鍵的是，這樣的整合不是透過思想理念、意識形態和宗教信仰來完成的，而是透過物質福利和社會服務的保障來完成的，這正是社會政策的本質。
