作者：田振洪（福建師範大學法學院副教授）
至遲從宋代開始，各朝代的法律就明確規定了官府營繕工程的質保年限，若在期限內出現質素問題，承辦人員將被追究刑事責任，至明代則轉為依律治罪與責令賠修相結合，這種做法為清代所承襲。在康熙年間，官方法律文獻開始用「保固」一詞指稱對工程質素的保證，立法規定若在保固期限內出現工程質素問題，承辦人員要承擔賠修之責。經過雍正、乾隆朝的調整和充實，相關規定日漸完善。至嘉慶二十四年（1819年），鑒於「各工大小修年限，舊例多有未備」，致使「工程間失真壞，應如何分別著賠之處，無憑核辦」，加上各部門所定工程保固年限「彼此未能劃一」（【欽定工部保固則例·奏疏】），朝廷著手統一規範，頒定【保固則例】，使該制度最終定型。保固賠修製度是清代工程建設治理的重要一環，以制度定型時期的嘉慶朝為中心探討該制度的具體內涵和實踐，有助於我們了解清代國家治理的相關理念與舉措，並從中汲取歷史啟示。
一
保固賠修製度適用的前提是各類工程有明確的保固年限。按【欽定工部保固則例】規定，宮殿、城垣、衙署、倉廒、河工等各類營繕工程分別適用不同的保固年限。保固年限的長短一般根據建築類別、等級、重要性等設定，例如城垣工程的保固年限較長，因為它們關涉政治與軍事上的防衛安全，對建築質素的要求比其他營繕工程更高。【欽定大清會典事例·工部五·城垣·省直城垣修葺移建】稱「城垣自應堅固牢築，非尋常墻垣屋宇，及細巧工作可比，一經鳩工，自當屹峙數十年」，因此新建城垣的保固年限「以三十年為率」。
與此同時，同類工程因營繕方式不同，也分別適用不同的保固年限。【欽定工部保固則例】載：壇廟殿宇工程「撥正工程保固十二年」，「更換大木夯築地腳一律見新者保固十五年，揭瓦頭停者保固十年」；城垣工程新修專案保固三十年，而「補砌城身、海墁及補築土牛不動地腳者保固二十年……零星剔補黏修者保固三年」；在京衙署工程「新修者保固十五年，撥正者保固十年，揭瓦者保固八年」。
此外，由於各地的地理、氣候、降雨等自然條件差異較大，對同類的營造建築規定整齊劃一的保固年限從法理上看也不盡合理，因而朝廷又對特殊自然環境下的建築物給予特殊規定。例如修建營房、墩汛的保固年限一般是十年，但考慮到沿江和沿海地區大多比較空曠，風暴、潮災較多，建築工程質素難免受到影響，因此這些地區的保固期限被略加調整，【欽定大清會典事例·工部十一·營房·各省營房一】稱「各省承修墩汛營房……如十年之外傾圮，照例請修，其沿江沿海營房，即因地處空曠，實被風潮吹倒，亦必在前修六年之外，方準動項興修，如限內坍塌，均著落原辦之員賠修」，可以看出沿江沿海地區修建營房墩汛的保固期限為六年，而非常規的十年。
在實踐中，如果工程出現質素問題，相關官員首先要向上奏報修繕，而後朝廷委派官員實地勘察，核明工程的保固期限，確定工程的賠修責任。【清仁宗實錄】卷一百九十一載，嘉慶十三年（1808年），江西省城工「多有坍塌傾卸」，奏請修理，朝廷回復稱：「如在限內坍塌，自應著落賠修；如在限外興修，即應動支公項」，即要求查清究系限內或限外坍塌，如在保固期限內，再依有關定例認定工程賠修事項。
二
既然要「著落賠修」，就得明確賠修責任的歸屬。責任形式大致分為兩種：其一是獨賠，即質素問題系承辦之員一人貽誤所致，賠修責任由其獨立承擔。其二是分賠，如果工程責任涉及諸多人員，則由所涉人員按比例分攤賠補。最典型的是河堤工程賠修辦法，嘉慶朝【欽定大清會典事例】卷一百十三【吏部·處分例·河工】載「凡堤工事務，承修官與地方有司均有責任」，如限內沖決，「著落河員與地方官照例賠修」，根據責任大小確定分賠比例。嘉慶二十年（1815年），徒陽運河河道工程「上年甫經興辦」就出現質素問題，後來議定賠修銀兩由承挑各員分賠六成，地方知府分賠三成，督辦道員分賠一成（光緒朝【欽定大清會典事例】卷九百十七【工部·河工·考成保固】）。
賠修責任歸屬明確後，要根據賠款數額確定不同的完繳期限，如「賠項三百兩以下者，定限半年；三百兩以上者，定限一年；千兩以上至五千兩者，定限四年；五千兩以上者，定限五年」。如果責任者力能完繳，應令其按限完繳，逾限未完，將影響其補官升職或降革開復，「候補、題升官員……如有逾限未完，停其升補」，同時「降革人員請援例開復者，亦如之」（嘉慶朝【欽定大清會典】卷四十五【工部·尚書侍郎職掌】）。如果其人無力完繳，由朝廷查實其確無家產抵繳後，準照在其現任俸銀或養廉銀中扣抵賠項，若銀數不多，在「半年、一年內坐扣完結」；若銀數較多，「請在俸年內遞年扣抵者，每年止扣一半，其一半留與當差」（【欽定工部則例】卷一百三十七【通例·賠項銀兩分別養廉扣繳】）。若責任者本身難以完繳，還可由其近親屬以坐扣廉俸等方式代為賠交。最為常見的是父債子償，如蘇淩阿應賠河工銀兩「著落伊子藍翎侍衛明壽措交」、巴寧阿賠修安遠廟的款項「於巴寧阿廉俸及伊子錢糧內按數扣交」（【嘉慶道光兩朝上諭檔】（第五冊），廣西師範大學出版社2000年版，第426頁、第515頁）、德成賠修潼關城垣銀兩在其兒子及孫子廉俸內「分別減半坐扣」（【嘉慶道光兩朝上諭檔】（第十八冊），第255頁）。除子孫代償外，弟代兄償的也不乏其例。嘉慶十六年（1811年），承德知府喜步昌阿應賠修旱河工程的未完銀兩，由其胞弟西隆阿的養廉銀「代賠一半」，其余仍繼續自行措繳（【嘉慶道光兩朝上諭檔】（第十六冊），第106頁）。
工程發生質素問題時，如果責任者業已身故，則由近親屬代賠，【欽定大清會典·工部·尚書侍郎職掌】稱「本員已故，其子孫及承產之弟兄叔侄代賠」。嘉慶八年（1803年）裕陵隆恩殿出現了質素問題，原修大臣傅恒、海望、福隆安「業俱身故」，朝廷要求由他們的子孫代受懲罰，傅恒之孫、福隆安之子豐紳濟倫，以及海望之孫永來，「交部嚴加議處」，按制度要求他們的代賠之責不可避免（【清仁宗實錄】卷一一八，嘉慶八年八月癸亥朔條）。嘉慶十年（1805年），秦家廠河工發生壅塞漫溢，經查是因已故河官王秉韜辦理不善所致，於是嘉慶帝諭令工程賠修所需銀兩，「十分之四」由其家屬賠繳（【清仁宗實錄】卷一四二，嘉慶十年四月甲寅朔條）。
在追繳賠款時，朝廷對平日居官尚優的責任者有時也根據實際情況給予法外施恩，減免他們的賠款，以示體恤。河督蘭第錫因河工漫口應分賠銀兩較多尚未完繳，家產無幾，朝廷考慮到其「平日居官尚稱清慎」，不忍再令賠繳而加恩寬免（【清仁宗實錄】卷六二，嘉慶五年三月戊辰條）。河官司馬騊在參與治理黃河期間「辦理慎重，諸事周妥」，於是朝廷降旨豁免了其名下的河工攤賠銀兩（【嘉慶道光兩朝上諭檔】（第四冊），第38頁）。
三
透過上述分析可見，為確保保固賠修製度的順利實施，清代對該制度所涉及的保固期限、責任歸屬、賠補數額、完繳期限、追繳方式等要素均有較為嚴密的設計。制度的嚴格執行有利於強化營繕官員的工程責任意識，對工程質素起到了一定的保證作用，同時在治官管吏方面也能發揮特殊功能。
首先，工程建築實踐表明，明確落實責任是保障建築工程質素的重要措施。保固賠修製度最重要的特點在於，根據營繕實踐經驗和知識積累，對不同的工程質素設定不同的時限，以此作為界定責任的基準線，「定保固之限，不及限則議賠。未及保固期限倒塌者，令原辦官賠修」（嘉慶朝【欽定大清會典】卷四十五【工部·尚書侍郎職掌】），從而確定賠修責任的歸屬。這種工程治理措施有利於厘清責任邊界、明確責任人，以事後追究的威懾，實作事先預防，減少偷工減料、草率從事之弊，很大程度上保障了營繕工程質素。
其次，在責任追究的過程中，除承辦官本人的「獨賠」或「分賠」外，其他同僚官員還要承擔連帶責任，如在承辦官本人無財可賠的情況下，作為失察的上司官員便要「攤賠」（【欽定工部則例】卷一百三十五【通例·豁免核減各項銀兩】）。這種責任制度設計，實際上將一些相關任職官員變成了工程質素的共同責任者。從吏治的角度看，這種「捆綁式問責」的做法，使官吏互負監督、防範失職之責，不僅有利於切實提高工程質素，而且在一定程度上加強了官吏管理。
最後，在追繳賠款時，若責任官員無力完繳，既可「於俸廉內坐扣」，也能在其家屬名下照數追賠，對於業已身故的責任人員，還有「父債子償」「代兄賠還」等舉措。制度效用發揮的關鍵在於制度的執行力，這種嚴格的追賠政策，無疑強化了賠修製度的執行力度，有利於提升制度治理效能。總之，保固賠修製度所體現的這些治理理念與政策設計，仍具有一定的鏡鑒價值。
（本文系國家社科基金一般專案「清代賠補制度研究」階段性成果）
【光明日報】（2024年01月08日 14版）
來源：光明網-【光明日報】
