當下，中國老齡化趨勢明顯，老齡化程度逐年遞增。2023年，中國60歲以上人口2.97億人，占總人口比重21.1%；65歲以上人口超過2.17億人，占比15.4%。
黨的二十屆三中全會提出，積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制。
老有所為、老有所樂，是老年人的追求和期盼。然而，或因年齡增長、機能下降，或因疾病、事故等，很多老年人喪失了生活自理能力。數據顯示，目前中國失能老年人約3500萬人。
今天是中國傳統節日重陽節，法治經緯版聚焦失能老年人群體，開設「依法破解老年人失能困局」專欄，推出系列報道，從法律政策層面探索「一人失能、全家失衡」的破題之道，敬請關註。
從東墻到西墻大約4米，從南墻到北墻大約4米，在這個面積約16平方米的房間裏，進門處停放著一輛輪椅，靠墻是一張寬約一米、長約兩米的護理床，這裏便是北京市順義區居民周先生幾乎全部的生活空間。只有當天氣好的時候，他才能夠坐在門口的椅子上曬曬太陽。
今年86歲的周先生是一位失能老年人，吃飯、穿衣、上廁所等都需要他人照護。由於家附近的養老院不接收失能老人，周先生的孩子每天還要工作，只能由其家人請保姆居家照顧他。而懂護理的保姆通常不好找，來來回回換了四五個了。生病也不方便去醫院，只能由家人拍了照片和影片之後到醫院掛號找大夫。「一人失能、全家失衡」，說起照顧失能的父親，周先生的兒子周明（化名）一聲長嘆。
第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前中國像周先生這樣的失能老年人占全體老年人的11.6%。據測算，到2035年，中國失能老年人將達到4600萬人，到2050年達到5800萬人左右。
照護失能老年人是養老服務的剛需，也是當下許多人對養老焦慮之所在。破解失能老年人照護難題，應對超大規模照護服務需求，事關國家發展大局，事關億萬百姓福祉。
接受【法治日報】記者采訪的專家認為，解決失能老年人照護難題是一個系統工程，隨著人口老齡化程度的加深和家庭結構的變化，單純依靠家庭照護已難以滿足所有失能老年人的需求。因此，建議修改老年人權益保障法等相關法律法規，進一步細化家庭、政府、社會在失能老年人照護中的具體職責，如增加對家庭照護的支持政策、明確政府在社會養老服務體系建設中的投入和監管責任等。
漫畫：李曉軍
失能之後行動不便
專業護理員太難找
記者看到周先生時，他身著睡衣躺在護理床上，保姆站在床前，一手端碗，一手拿勺，正在給他餵飯。
周明向記者透露，父親失能後的生活基本上就是吃飯和睡覺。每天早上7點多，周先生醒來後，保姆會先為他更換尿墊、擦洗身體並換上貼身衣物，然後把他抱到椅子上休息。10點左右，保姆給他餵飯，由於咀嚼功能退化，周先生吃飯頗為困難，一頓飯通常要花費一個多小時。天氣好的時候，父親會坐在門口曬太陽，不過更多的時候，是由保姆抱到床上躺著。晚上六七點鐘，父親再吃一頓飯，之後便一覺睡到次日早晨。
「這已經是第四次請保姆了，不知道這回能幹多久。」周明感慨地說，自從父親躺在床上以後，找會護理的保姆成為他生活中的一大難題。
周明回憶說，2019年時，父親生活自理能力沒問題，但認知出現了問題，出了家門不知道怎麽回家，為此他每月花5000多元請了一個保姆。一年之後，周先生出現行走困難，再加上雙腿本身受過傷，上下床越來越不方便，只能靠人攙扶，大多數時間只能躺在床上。2021年開始，他的身體每況愈下，吃飯需要人餵、上廁所需要人扶、洗澡需要人擦……
「醫生告訴我，父親身體機能和認知能力減退，屬於通常所說的失能老年人。」周明說。
周先生失能之後，由於各項事情都需要人幫忙，請的保姆不願意照護選擇辭職。周明只能透過家政公司找了兩個保姆一起照顧父親，每月費用為9500元。
「家政公司稱他們很會照護這類老年人，實際上並非如此。」周明說，這兩個保姆既不會生活照護，也不會醫療護理。他們給老年人做飯時總是圖省事兒，提前做好大量食物冷凍到冰箱裏，等到需要的時候就拿出來加熱，結果導致周先生營養不良。他們不了解如何護理失能老年人，也沒有經常為老年人進行清潔護理，導致周先生得了褥瘡，並且反反復復難以痊愈。周明要求家政公司換人，但後面推薦的幾個保姆都難以讓人滿意。
機緣巧合，經鄰居介紹，周明認識了一位在醫院做過護工的保姆，每月薪資8000元，一周負責照護周先生6天，休息一天（休息時由周明夫婦照料父親）。這位保姆具備護理經驗，先是提議將家裏的普通床更換為護理床，接著又建議購置充氣的波浪式護理床墊。經過一段時間的精心護理，周先生的褥瘡得以痊愈。在保姆的指點下，周明還給家裏配備了很多儀器：血壓計、霧化機、血氧儀、制氧機、吸痰器等。
令周明感到遺憾的是，今年春節過後，保姆因家中有事辭職了。無奈之下，他只好每月花費1.2萬元聘請了一對夫妻常住家中，從周一至周日全天候照護父親。
「父親的養老金不低，但基本用於支付保姆費用了。」周明說。
他確實無力獨自照護父親。周明在北京西南三環附近一家單位工作，周一至周五每天早上7點出門，晚上7點才能到家，早已疲憊不堪。他的父親住在順義，這幾年，他幾乎每個周末都趕回順義看望父親，已無暇帶孩子外出旅遊。
當被問及為什麽不把父親送進養老院時，周明坦言，父親所住社區附近沒有願意接收失能老年人的養老院，離家太遠的他又不願意送去。「我的觀念也比較傳統，對老年人盡孝心就應在家中照護，而非送進養老院。何況在養老院中，一個護理員往往需要同時照護多位老年人，不如請個保姆在家裏一對一照護那般細致。」
周明坦言，找保姆容易，但找到懂護理的保姆卻並非易事，而且照護失能老年人需要有一定身體力量。目前，從事保姆工作的人年齡偏大，很多在50歲以上，既缺乏護理知識又精力不足，並不擅長照護失能老年人。
家有失能老年人，無奈之處還有很多。比如周先生只能臥床，通常情況下無法到醫院就診。前段時間，周先生的口唇發白，周明只好拍攝照片和影片後前往醫院掛號找大夫。由於無法進行詳細檢查，他找了好幾家三甲醫院的醫生，開了一堆藥回來，但效果並不理想。
「要是社區附近有能夠接收失能老年人的養老院該有多好，要是能有上門為失能老年人看病的醫生該有多好，要是家庭照護老年人的費用不止家庭承擔能多方分擔該有多好。」周明感慨道。
支出增加負擔加倍
日子過得捉襟見肘
即使找到了合適的保姆照料家中的失能老年人，也並不意味著能夠完全省心。
在河北省石家莊市開出租車的田小剛（化名）同樣請了保姆上門照護失能的父親田先生。田先生今年58歲，此前一直做點小生意，未參加社會保險，這意味著一旦停下生意便無收入來源。幾年前，田先生突發腦出血，雖經醫院治療，仍留下偏癱後遺癥，只能臥床。
田先生的妻子陳女士今年59歲，已經退休4年多。考慮到母親年紀大了難以單獨照護父親，田小剛便找了一位不住家的保姆，每周工作六天（休息一天），每天早上8點到田先生家，下午6點離開，每月費用4000元。
保姆每天一進家門就忙碌起來，整理床鋪、餵飯（早飯由陳女士提前準備好）、餵藥、更換衣物，每隔兩小時幫田先生翻身一次，中午做飯餵飯，下午清洗打掃、收拾家務，偶爾與陳女士一起協助田先生上廁所、清理大小便。由於田先生屬於偏癱，一半身子不能動，一半身子能動，語言表達能力受限，還不願意穿紙尿褲，稍有不慎就會尿床，保姆還要時不時清理床單被褥。
但陳女士對保姆並不放心，覺得自己照顧才是最好的，因此保姆在家時總是跟保姆一起幹活，保姆離開後更是寸步不離，經常一晚上要幫助田先生起夜好幾次。對此陳女士時常感覺身心俱疲，有時白天一坐下就打瞌睡。
「母親的時間完全耗在父親身上，看著令人心疼」。田小剛看在眼裏卻無能為力，畢竟在當地找到願意並且會照護失能老年人的保姆非常難，不住家保姆的價格對他們來說已經是很大的負擔，住家保姆的價格更是負擔不起。
田小剛也想照護父親，但由於父親沒有養老金，母親陳女士的養老金每月只有3000元，不夠付保姆費用，田小剛每月要承擔一半的保姆費用，還要承擔全家的開銷，每月多支出的幾千元讓他壓力倍增。田小剛每天早上五六點出門跑車，一直忙到晚上才收車。
「既要養老人，又要養孩子。為了掙錢，我一年到頭基本沒休息過。」田小剛說，「失能老年人落在誰家，就是誰家的噩夢。」
雖然有養老院願意接收河南省開封市居民趙桐（化名）失能的妻子李女士，但趙桐也沒有覺得日子輕松下來。
李女士今年68歲，已經退休13年，身患包括糖尿病在內的多種慢性疾病。8年前，她得了一次腦梗，雖然當時治好了，但由於自身有高血壓、高血糖、高血脂，李女士的腦梗每年都復發，身體越來越差。更不幸的是，2022年7月，李女士在衛生間洗澡時摔了一跤導致骨折住了院。他們只有一個女兒，在其他城市居住，無法趕過來照顧母親。
眼看著自己一個人無法照護妻子，無奈之下，趙桐決定在妻子出院後送她去養老院，一個月3800元，費用全包，日常生活用品統一配備，和其余7位失能老年人一起住在一個大開間裏，有三四名護理員負責照護。
李女士剛住進養老院時，費用由單位給她辦理的長護險報銷一半，其女兒支付另一半。但自從外孫子今年9月份上小學以後，用錢的地方越來越多，女兒難以支付這筆費用，而她的養老金每月只有2300元。夫妻倆的存款大部份花在買藥上，平時只能省吃儉用，日子過得捉襟見肘。
家人照護疲憊不堪
完全沒了自己生活
家住天津市薊州區的李娟（化名）靠自己照護年邁的母親王女士。
今年春節過後，李娟聽母親說時常腿關節疼痛、腫脹，到地裏幹活力不從心，懷疑得了關節炎。
李娟和丈夫趕緊帶母親到當地醫院檢查，結果顯示母親得了骨癌。為寬慰母親，李娟告訴她得的是風濕性關節炎。醫生要求住院保守治療，包括註射嗎啡止疼。母親考慮到住院看病花費大，自己那點養老金肯定不夠，又不想給女兒添麻煩，堅持回家治療。無奈之下，醫生只好同意並囑咐病人多休息，少活動，還給開了多種藥物進行治療。
回家後，王女士躺炕上休息並按時服藥，但病情越來越重，一動就渾身疼，甚至翻不了身，更下不了地。
對李娟來說，母親「躺」下後，她的生活也被打亂了。她是當地一所學校的老師，白天減少了能減的課程，上完課就回到母親身邊陪伴，給母親做飯餵飯、陪她聊天、給她擦澡等，定期到醫院給她開止疼藥。晚上陪著母親睡大炕，稍有動靜就會醒來。她發現母親經常拉著她嘮叨，不想每天躺著，天天盼著去地裏幹活。漸漸地，母親也感覺自己得了重病，認為自己拖累了家人，甚至想到了自殺。她只能勸母親不要胡思亂想。
李娟自從照護母親以來，很少回自己家，再也不能像以前那樣假期帶孩子出去旅遊，「完全沒有了自己的生活」。
和李娟有相同感受的還有家住河南省駐馬店市的王鳳（化名）。
今年國慶日期間，記者見到40多歲的王鳳時，她正推著年近80歲的父親從外面遛彎兒回家，在母親的幫助下，把父親從輪椅上擡到床上並蓋好被子。2021年10月的一天，70多歲的父親在院子裏給花壇松土時突發腦出血倒地。王鳳趕緊撥打急救電話將父親送進醫院治療。經過治療，父親命雖保住了，但留下了偏癱後遺癥，右半邊身子不能動，基本只能躺在床上。由於王鳳沒有上班，照料父親的事情主要落在她和母親身上。
父親喜歡到外面遛彎兒。無論春夏秋冬，每天上午只要天氣允許，王鳳和丈夫就把父親攙扶到輪椅上，推著到外面走走，一待就是一兩個小時，母親則在家做早飯、收拾家務。丈夫去上班後，她再推著父親回家，由母親餵飯，她吃過飯後去休息。下午，母親陪著父親，她則負責收拾家務，準備晚飯。父親吃完晚飯睡著後，才是王鳳自己的時間，「一天也就一兩個小時，可以稍微輕松會」。
在采訪中，十幾位家有失能老年人的受訪者都表示「沒有了自己的生活」，確實是「一人失能、全家失衡」。
國家重視地方推動
緩解養老服務焦慮
受訪專家認為，絕對數量驚人的失能老年人群體，已經成為我們不能忽視的重要國情，解決失能老年人照護難題意義重大。
中國政法大學教授李超認為，就老年人個體而言，透過專業的照護服務，可以確保失能老年人的基本生活得到妥善照護，滿足失能老年人的基本生活需求和精神需求，提高老年人晚年生活質素，維護老年人的尊嚴和權益。就家庭而言，失能老年人的照護不僅是老年人自身的需要，也直接影響到家庭成員的生活質素，有效的照護服務能夠減輕家庭成員的照護負擔。
「就社會層面而言，尊老、敬老、愛老是中華民族的傳統美德，透過提供優質的照護服務，可以讓更多的老年人安享晚年。就宏觀層面而言，失能老年人照護服務的發展可以帶動銀發經濟的發展。」李超說。
北京師範大學中國公益研究院副院長高雲霞認為，解決失能老年人照護難題，實際上是解決老年人及家庭的急難愁盼問題，這種專業化、社會化的照護服務，能夠有效緩解因為家庭結構變化帶來的社會影響，緩解全社會養老服務焦慮。
失能老年人照護是中國養老服務工作的重中之重。【國家積極應對人口老齡化中長期規劃】【中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見】【「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃】相繼印發，均將失能老年人照護納入養老服務體系建設重點。
在地方層面，各地近年來也積極出台地方性法規規章和政策措施加強失能老年人照護服務。
2023年12月，浙江省人民政府辦公廳印發【浙江省構建多層次長期護理保障體系實施方案】，為全省失能老年人構建多層次長期護理保障體系，形成以政策性長期護理保險為主體，惠民型商業護理保險為補充，其他商業護理保險、社會救助、社會福利等制度有序銜接、共同發展，各市場主體積極參與的多層次長期護理保障體系。
福建省今年年初印發【關於加快推進「福見康養」幸福養老服務體系建設的若幹措施】，著眼保基本、兜底線，強化對特困、低保、高齡、失能老年人的兜底保障，確保基本養老服務體系覆蓋全體老年人。
山東省政府辦公廳近日印發【關於加強失能失智老年人照護服務工作的若幹措施】，提出從健全老年人能力評估制度、完善失能失智老年人照護服務體系、最佳化重點人群照護服務、提升照護服務質素4個方面，進一步加強失能失智老年人照護服務工作。山東省聊城市專門出台【聊城市失能老年人照護服務條例】，規範失能老年人的照護服務，提高失能老年人生活品質。
對此，高雲霞認為，從制度供給角度看，從中央到地方，中國已將失能老年人作為養老服務重點人群，將失能老年人照護服務作為養老服務重要組成部份，出台一系列相關政策檔和配套措施，從各個方面加強和改進了失能老年人照護工作。
完善相關法律法規
建立養老服務體系
中國老年人口數量多，老齡化速度快，應對人口老齡化任務重。隨著人口老齡化程度不斷加劇，高齡化、空巢化問題日益突出，失能失智老年人占比逐年攀升。第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前中國失能老年人約3500萬人，老年人患病率是總人口平均水平的4倍，帶病生存時間達8年多。
近日公布的【國務院關於推進養老服務體系建設、加強和改進失能老年人照護工作情況的報告】指出，面對龐大的失能照護需求，當前的工作與實施積極應對人口老齡化國家戰略、與失能老年人照護需求相比還存在較大差距。一方面，現有的社會救助和福利範圍較窄、標準不高。經濟困難和普通家庭失能老年人的照護需求未得到有效滿足，老年人支付能力總體偏低，「錢從哪裏來」的問題比較突出。另一方面，照護供給仍然不足，基本養老服務體系正在建設，養老服務設施布局不合理，中心城區「一床難求」與郊區、農村地區養老床位大量閑置現象並存。農村失能照護短板突出，農村失能老年人照護更加困難。
此外，照護人才隊伍建設滯後。養老護理員普遍素質不高、數量不足，結構層次不合理，職業認同感較差，薪金待遇偏低。包括養老護理員在內的各類養老服務人才激勵機制尚不健全。失能老年人照護涉及部門多、協調事項多，政策統籌協調也需要加強。老年人能力評估互認協調機制不健全，失能老年人底數不精準。
受訪專家認為，解決失能老年人群體面臨的養老難題，需要加強頂層設計，需要政府、家庭和全社會的共同努力和承擔責任，加大對老年人的養老保障力度，完善社會保障和福利體系。其中包括制定和修改相關政策和法規，建立和完善養老服務體系。
北京交通大學教授鄭翔表示，失能老年人照護問題始終是養老問題中最難的部份。中國面臨人口老齡化急劇加速的現實問題，最核心的問題就是提供養老服務的資金和人力從何而來。「未富先老」的社會現實，是我們應對政策考量的基本前提。
鄭翔認為，解決失能老年人照護問題，首要任務是做好頂層設計，破除機制障礙，協調統一政策，建立職能管理部門協調機制和相關制度銜接機制，如長期護理保險制度、社會保障制度和養老補貼制度之間應順暢銜接，推動養老服務與社會保障、健康支撐形成合力。
高雲霞同樣認為應在國家層面形成協調機制，例如進一步發揮全國老齡辦的協調作用，將民政、醫保、衛健等多個部門協同起來，系統推進失能老年人照護服務體系、人才培養以及設施建設。
「接下來應盡快開展失能老年人需求的精準排查，建立以社區、村居為抓手的失能老年人排查制度、評估制度，摸清底數，從而形成精準的長期照護服務計劃。」高雲霞說。
摸清失能老年人底數後，需解決誰來照護的問題。
鄭翔建議，從照護人才隊伍角度看，亟須解決照護人員普遍數量少、專業水平低、職業認同感低、薪金待遇低、人員流失率高的問題。一方面要動員社會力量參與照護人員培訓教育工作，另一方面要轉變社會觀念，使照護服務職業化、專業化，尊重照護服務人員的勞動，提高其福利待遇。
高雲霞倡議，在照護人才隊伍建設上，可以從立法層面予以規範和保障，形成對職業人才資質的標準要求以及對應的職業待遇等，在國家制度上予以認可。具體而言，包括鼓勵高校開設相關的老年照護或者服務管理專業，透過教育配套政策支持，從社會層面鼓勵社會化的職業人才培訓，建立國家的職業認證標準和補貼機制等。
在采訪中，記者發現失能老年人在哪養老也是亟待解決的問題。
「養老服務設施存在供不應求和資源浪費的問題，一些服務條件好、收費合理的養老機構床位緊張，而部份處於郊區或農村的養老機構往往入住率較低。改變養老服務設施布局不合理的狀況，要將養老服務設施設定在有真正老年人照護需求的地方。同時，尊重歷史習慣，鼓勵發展養老床位設定在家中、社區，讓養老服務流動起來，使各項養老資源和養老需求精準匹配。此外，從技術層面考慮，引入智能化養老設施，對老年人居所進行適老化改造，積極推動真正減輕照護服務勞動強度的人工智能產品研發套用。」鄭翔說。
李超分析，居家養老是大多數老年人的養老方式，但由於家庭結構的變化和年輕人工作壓力的增加，很多家庭對老年人的照護能力有限，特別是對於失能老年人，其照護和護理成本通常較高，一些家庭無法承擔高昂的成本，導致失能老年人無法得到充分的照護。
在她看來，失能老年人需要專業的護理照護，其護理責任通常由家庭成員、護理機構或專業的護理人員承擔，對此可以多方合作共同努力解決。家庭成員可以提供日常的護理和照護，包括飲食、穿衣、洗澡等；養老機構或護理機構可以提供專業的護理服務，包括醫療護理、康復護理、心理護理等；專業護理人員如護士、康復師等，可以提供醫療咨詢、康復指導、心理支持等。而護理費用一般由家庭、政府和社會共同分擔。
老年人權益保障法規定，老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照護老年人。同時也明確了政府在老年人保障中的支持作用，即國家建立健全家庭養老支持政策，為家庭成員照護老年人提供幫助。
李超建議，雖然目前家庭在失能老年人照護中承擔主要責任，但隨著人口老齡化程度的加深和家庭結構的變化，以家庭為主要照護已難以滿足所有失能老年人的需求。因此，建議修改老年人權益保障法，進一步細化家庭、政府、社會在失能老年人照護中的具體職責，如增加對家庭照護的支持政策、明確政府在社會養老服務體系建設中的投入和監管責任等。
鄭翔說，考慮失能老年人照護責任分配問題，仍要強調家庭贍養的基本責任，但也要承認失能老年人面臨的現實困難，對其需求進行準確評估。對於有失能老年人的家庭，政府應當給予適當財政補貼，社會組織、誌願服務人員提供服務幫助，發展社區嵌入式養老服務機構，為失能老年人及其家庭提供支撐。
作者｜法治日報全媒體記者 陳磊 韓丹東
