對解放戰爭歷史略有了解的人, 一般對「綏靖區」的提法並不陌生, 也大致知道是國民黨方面的一級軍政機構, 許多高級將領曾擔任「綏靖公署主任」、「綏靖區司令」等, 但對綏靖區制度的產生源流、制度框架、機構職能卻知之甚少, 即使是民國史研究領域也對此問題關註較少。
解放戰爭時期, 在一定地域內曾廣泛建立的「綏靖區」制度集中體現著國民黨政權「以黨治為表, 以軍治為裏」的政治特點。「綏靖區」並不能簡單定義為一級軍政建制, 而是以軍事為中心的, 結合黨務、民政、財稅、保甲等職能的一元化的特區統治制度。在理論上, 綏靖區內黨、政、軍組織機構都統轄於綏靖公署。如山東省第二綏靖區即統轄第二綏靖區司令部、山東省政府、青島市政府、山東省保安司令部、山東省黨部、青島市黨部、三青團山東支部。 而且, 綏靖區內實施的政策本身具有特殊性。國民黨在這些改革阻力較小的原中共根據地或國共拉鋸地區進行了一些自己多年難以付諸實踐的「激進」改革, 甚至有不少施政方針是效法中國共產黨的。因此,對綏靖區制度做些討論是有意義的。
綏靖區並非是在解放戰爭時期陡然出現的, 在20世紀30年代, 國民黨政權於圍剿紅軍過程中就開始在靠近蘇區地域劃定「綏靖區」, 在區內或臨近的中心城市設「綏靖公署」, 將此地區內的軍事、財政、民政等工作統一於綏靖公署, 負責人由軍事首長臨時擔任, 以圖軍政權力集中、高效。此後, 綏靖公署的設定超出了「匪區」周邊地域。1931年11月, 張學良被任命為北平綏靖公署主任, 稍後劉峙被任命為駐豫綏靖公署主任, 何應欽為駐贛綏靖公署主任, 何成睿為駐鄂綏靖公署主任。 不過, 這些綏靖區和綏靖公署往往忽建忽撤, 擔任公署主任者官銜、資望乃至實力也差異甚大, 可見當時綏靖公署的地位和職能認定並不穩定, 應為中央的一個非常設派出機構。尚無材料明確指出綏靖區當時是何部門的派出機構, 但在提及綏靖公署時常與「軍事委員會某某行營」對舉, 因此大體上是受蔣介石直接把控的軍事委員會節制。
抗戰期間, 綏靖區制度依然在小範圍存續, 而這些綏靖區大多設在敵後遊擊區。抗戰結束後, 國民黨在接受日偽控制區的過程中, 往往將自己原有的遊擊區行政機構擴大, 以方便搶占地盤。同時, 國民黨將自己原來設定的部份「戰區」改為「綏靖區」。因此這一建制在戰後大為擴充套件。另外, 中國共產黨當時放棄了部份根據地, 這些地區也大多被劃入綏靖區。後來國民黨又「奪回」了一些過去中共的根據地。面對這樣的情況, 蔣介石認為在這幾類邊緣或特殊地 區設立特 殊的行政 管理制度 是必要的。蔣介石一貫對國家和國民生活的軍事化很感興趣, 蔣和黃埔系將領甚至一些文人政客均認為只有軍隊才是最具戰鬥力的組織。蔣介石公開宣稱:「無論古今中外, 要組織成一個健全的國家和社會, 都是要全國軍隊化。」 對此他作了詳細的闡述:「就是以軍隊的組織、軍隊的紀律、軍隊的精神, 和軍隊的行動和生活, 使之普及於政治、經濟、教育, 以至於整個社會成為一個戰鬥體, 最後要做到民眾即軍隊, 軍隊即民眾, 生活即戰鬥, 戰鬥
即生活的目的。」 由此看來, 「以軍統政, 以軍馭黨」應是蔣介石及其追隨者的長期制度規劃, 並非因剿匪、剿共臨時起意, 而「綏靖區」制度正符合此思想宗旨。
那麽到底什麽樣的地方可以成為綏靖區? 1947年行政院制定的【劃定綏靖區縣( 市) 標準草案】指出:一、為適應戰亂救民起見, 各縣 ( 市) 有左列情形之一者, 得劃為綏靖區: 甲、縣 ( 市) 全境陷於共匪一年以上, 全部或二分之一以上地區甫經收復者; 乙、縣( 市) 全境匪竄擾雖末滿一年, 而破壞損失達百分之七十以上, 甫經收復者。二、綏靖區自劃定之日起至屆滿一年為止, 但免賦補助應照院頒綏靖區收復各縣( 市) 免賦補助標準辦理。三、各縣市請求劃列為綏靖區時, 應由該管省政府呈由行政院交國防部核議具報轉呈核定。
實際上, 因綏靖區內可以免去田賦等, 政務處理也更加靈活, 駐軍首長統管軍政也利於就地籌措軍餉、給養, 養兵也更容易些。所以各地和當地駐軍紛紛希望設立綏靖區, 使濫設問題日漸突出, 國統區腹地也設立了不少綏靖區。同時, 綏靖區的上級統轄機構在原則上有了比較明確的歸屬。1946年10月7日公布的【行政院綏靖區政務委員會組織大綱】明確了行政院的這一專委會的職責, 其中第一條便是負責「關於綏靖區行政之指揮、監 督、考核事項 ……人事調 整事項」。因此我們首先應糾正將「綏靖區」簡單劃入國民革命軍序列中 ( 綏靖區司令部作為一級軍事指揮機構列入) 的錯誤認識。當然, 理論上的統轄關系在實際操作過程中開展如何, 則另當別論。
1947年11月, 國民政府召開「六省主席檢討會議」總結「剿匪」的經驗教訓, 這些省政府主席無一例外都是軍人。會議在決議中強調了三點: 第一, 湘鄂贛邊區及川陜鄂豫邊區增設綏靖區, 交國防部斟酌辦; 第二, 各綏靖區司令官受省政府主席兼全省保安司令部司令之指揮監督, 但在作戰用兵上則仍依照戰鬥序列之規定受其上級指揮官之指揮; 第三, 綏靖區所轄地境, 如有關兩省以上之轄區者, 該綏靖區司令官應受轄境較大之省政府主席兼全省保安司令部司令之指揮監督。可見, 綏靖區管轄權的分割十分含混, 在很多情況下有可能出現重疊、扯皮問題。但在這種並不明晰的管理中, 有一個需要服從的原則是: 軍事第一。這包含兩個意思, 一是權力要向上級軍事首長傾斜;二是哪位軍事首長的「實力」強, 就得聽哪位首長的。比如在豫西雖應歸鄭州綏靖公署長官劉峙管轄, 但兵精糧足的胡宗南卻能插上一杠子。雙方為了陜鄂豫邊區設立綏靖區問題爭執不下, 行政院最終將此地名義上定為國防部直轄, 但實際上更多受胡宗南掌控。1947年4月, 國民黨政權共設19個綏靖區, 轄298個縣 ( 另外還有國共雙方交替控制的198個縣) 。而到1947年底, 綏靖區已經增至近40個。「綏靖區」制度在國共內戰的第一二線全面推廣開來。
關於綏靖區設立的目的和職能, 一般很容易認為是為了集中力量達到反共之目的。但究竟如何「反」和「反」的到底是什麽? 這裏略作分析。「綏靖區」開始設立時, 職能並不繁復, 仍以軍事活動為主, 當地原設的行政公署等機構也大多繼續保留並負責民政。 但隨著內戰越打越大, 國民政府在政治、軍事、財經形勢上都很不樂觀, 蔣介石對國民黨政權各種陳腐制度越來越不滿。美國方面也敦促國民黨實行大刀闊斧的改革。內外之壓力使得蔣介石開始推動軍、政、經濟等各方面的制度革新, 他和一些軍政要人都想選擇綏靖區為突破口實施革新計劃, 因此綏靖區內的制度改革一度成為關註焦點。 他們選擇綏靖區作為試點, 一是因為綏靖區多在「反共前線」, 改革成績最容易讓中共根據地人民看到; 二是這裏為中共長期經營, 民眾政治、經濟生活習慣業已形成, 如生硬恢復過去的「統治」, 則新收復地區必定產生變亂; 三是經共產黨人長期治理後, 舊勢力基本被掃清, 即使有「還鄉團」, 影響力也大大下降, 而他們正是過去國民黨實行「二五減租」、「基層選舉」等改革的最大阻力, 現在在綏靖區實行革新, 政治包袱和政治成本小。
蔣介石在1946年綏靖區政務會議上頗動感情地說:他們 ( 指人民和外國人) 都在看這次收復了匪區之後, 本黨和政府有沒有能力來擔負起這個復興建設的責任, 換言之, 就是看我們今後在綏靖區的一切措施, 是不是比共產黨更進步, 更有效能, 而且更有利於民眾。過去共產黨毀謗本黨和政府, 說我們政府是世界上最腐敗最無能的政府, 說我們軍人和公務員是最懦弱最貪汙的軍人和公務員, 這種汙蔑和毀謗,在國際上已經造成了一個牢不可破的觀念。現在我們將綏靖區共匪的武力肅清了,我們可以在綏靖區推行政府的法令和政策, 這就是表現我們的能力和成績一個很好的機會, ……所以各位在綏靖區負責的同誌, 今後特別要努力, 要趁此大好機會來擬訂一個完善的計劃, 指導各地區工作人員積極推動, 在三月到半年之內, 依照計劃按期進行, 務使每一期有一期的進步, 都能得到良好的結果, 如此才能使國內外耳目一新, 也必須如此才能使一般從水深火熱之中解放出來的同胞得到安慰。此處大段轉引是為了說明蔣介石和國民黨的「善治願望」並非不熱切, 對於自身聲譽不佳的感覺並非不痛切。從蔣的角度看,他是決心要在綏靖區進行大規模革新的, 革新計劃也不是一時的權宜之計。在這段話中可以清楚地感覺到這種革新是要以共產黨的成績為比照物件的, 這種革新是要同中國共產黨的施政情況展開競爭的。
國民黨在綏靖區的種種措施幾乎處處是與中共相對應的, 而且這種對應是全方位的。是利用「三民主義」的寬泛精神充實以具體政策與中共的方略相對抗。綏靖區政務委員會特別擬制【對中共「解放區」目前工作大綱之研究與對策】, 便是將中共檔要點先列出來, 逐條思考針對性反制策略。這包括群運問題、軍事策略、政治工作、組織宣傳、交通運輸、土地政策、賦稅金融等各個方面。例如, 在羅列中共方面檔中有「在八路軍及新四軍中建立純工農成份的鐵軍及統一軍事指揮」的內容,所提出的針對性策略是: 「共軍要建立純工農成分的軍隊, 今後他們部隊中的復雜份子當必予以改編、清除, 我方應針對共軍此種情形, 強調其排除異己, 進行宣傳上之心理作戰, 擊破他們的計劃。共軍要統一軍事指揮, 我方當挑撥其將領各不相下互存猜忌, 並覓取共軍內有之派系, 如湖南派、四川派、東北派各種裂痕, 加以擴大, 尤應宣揚其某部投誠訊息, 以動搖軍心。」 在這種情況下, 國共兩黨在綏靖區內展開全面的施政競爭堪稱政治、軍事、文化、經濟等方面的總動員。
