对解放战争历史略有了解的人, 一般对「绥靖区」的提法并不陌生, 也大致知道是国民党方面的一级军政机构, 许多高级将领曾担任「绥靖公署主任」、「绥靖区司令」等, 但对绥靖区制度的产生源流、制度框架、机构职能却知之甚少, 即使是民国史研究领域也对此问题关注较少。
解放战争时期, 在一定地域内曾广泛建立的「绥靖区」制度集中体现着国民党政权「以党治为表, 以军治为里」的政治特点。「绥靖区」并不能简单定义为一级军政建制, 而是以军事为中心的, 结合党务、民政、财税、保甲等职能的一元化的特区统治制度。在理论上, 绥靖区内党、政、军组织机构都统辖于绥靖公署。如山东省第二绥靖区即统辖第二绥靖区司令部、山东省政府、青岛市政府、山东省保安司令部、山东省党部、青岛市党部、三青团山东支部。 而且, 绥靖区内实施的政策本身具有特殊性。国民党在这些改革阻力较小的原中共根据地或国共拉锯地区进行了一些自己多年难以付诸实践的「激进」改革, 甚至有不少施政方针是效法中国共产党的。因此,对绥靖区制度做些讨论是有意义的。
绥靖区并非是在解放战争时期陡然出现的, 在20世纪30年代, 国民党政权于围剿红军过程中就开始在靠近苏区地域划定「绥靖区」, 在区内或临近的中心城市设「绥靖公署」, 将此地区内的军事、财政、民政等工作统一于绥靖公署, 负责人由军事首长临时担任, 以图军政权力集中、高效。此后, 绥靖公署的设置超出了「匪区」周边地域。1931年11月, 张学良被任命为北平绥靖公署主任, 稍后刘峙被任命为驻豫绥靖公署主任, 何应钦为驻赣绥靖公署主任, 何成睿为驻鄂绥靖公署主任。 不过, 这些绥靖区和绥靖公署往往忽建忽撤, 担任公署主任者官衔、资望乃至实力也差异甚大, 可见当时绥靖公署的地位和职能认定并不稳定, 应为中央的一个非常设派出机构。尚无材料明确指出绥靖区当时是何部门的派出机构, 但在提及绥靖公署时常与「军事委员会某某行营」对举, 因此大体上是受蒋介石直接把控的军事委员会节制。
抗战期间, 绥靖区制度依然在小范围存续, 而这些绥靖区大多设在敌后游击区。抗战结束后, 国民党在接受日伪控制区的过程中, 往往将自己原有的游击区行政机构扩大, 以方便抢占地盘。同时, 国民党将自己原来设置的部分「战区」改为「绥靖区」。因此这一建制在战后大为扩展。另外, 中国共产党当时放弃了部分根据地, 这些地区也大多被划入绥靖区。后来国民党又「夺回」了一些过去中共的根据地。面对这样的情况, 蒋介石认为在这几类边缘或特殊地 区设立特 殊的行政 管理制度 是必要的。蒋介石一贯对国家和国民生活的军事化很感兴趣, 蒋和黄埔系将领甚至一些文人政客均认为只有军队才是最具战斗力的组织。蒋介石公开宣称:「无论古今中外, 要组织成一个健全的国家和社会, 都是要全国军队化。」 对此他作了详细的阐述:「就是以军队的组织、军队的纪律、军队的精神, 和军队的行动和生活, 使之普及于政治、经济、教育, 以至于整个社会成为一个战斗体, 最后要做到民众即军队, 军队即民众, 生活即战斗, 战斗
即生活的目的。」 由此看来, 「以军统政, 以军驭党」应是蒋介石及其追随者的长期制度规划, 并非因剿匪、剿共临时起意, 而「绥靖区」制度正符合此思想宗旨。
那么到底什么样的地方可以成为绥靖区? 1947年行政院制定的【划定绥靖区县( 市) 标准草案】指出:一、为适应战乱救民起见, 各县 ( 市) 有左列情形之一者, 得划为绥靖区: 甲、县 ( 市) 全境陷于共匪一年以上, 全部或二分之一以上地区甫经收复者; 乙、县( 市) 全境匪窜扰虽末满一年, 而破坏损失达百分之七十以上, 甫经收复者。二、绥靖区自划定之日起至届满一年为止, 但免赋补助应照院颁绥靖区收复各县( 市) 免赋补助标准办理。三、各县市请求划列为绥靖区时, 应由该管省政府呈由行政院交国防部核议具报转呈核定。
实际上, 因绥靖区内可以免去田赋等, 政务处理也更加灵活, 驻军首长统管军政也利于就地筹措军饷、给养, 养兵也更容易些。所以各地和当地驻军纷纷希望设立绥靖区, 使滥设问题日渐突出, 国统区腹地也设立了不少绥靖区。同时, 绥靖区的上级统辖机构在原则上有了比较明确的归属。1946年10月7日公布的【行政院绥靖区政务委员会组织大纲】明确了行政院的这一专委会的职责, 其中第一条便是负责「关于绥靖区行政之指挥、监 督、考核事项 ……人事调 整事项」。因此我们首先应纠正将「绥靖区」简单划入国民革命军序列中 ( 绥靖区司令部作为一级军事指挥机构列入) 的错误认识。当然, 理论上的统辖关系在实际操作过程中开展如何, 则另当别论。
1947年11月, 国民政府召开「六省主席检讨会议」总结「剿匪」的经验教训, 这些省政府主席无一例外都是军人。会议在决议中强调了三点: 第一, 湘鄂赣边区及川陕鄂豫边区增设绥靖区, 交国防部斟酌办; 第二, 各绥靖区司令官受省政府主席兼全省保安司令部司令之指挥监督, 但在作战用兵上则仍依照战斗序列之规定受其上级指挥官之指挥; 第三, 绥靖区所辖地境, 如有关两省以上之辖区者, 该绥靖区司令官应受辖境较大之省政府主席兼全省保安司令部司令之指挥监督。可见, 绥靖区管辖权的分割十分含混, 在很多情况下有可能出现重叠、扯皮问题。但在这种并不明晰的管理中, 有一个需要服从的原则是: 军事第一。这包含两个意思, 一是权力要向上级军事首长倾斜;二是哪位军事首长的「实力」强, 就得听哪位首长的。比如在豫西虽应归郑州绥靖公署长官刘峙管辖, 但兵精粮足的胡宗南却能插上一杠子。双方为了陕鄂豫边区设立绥靖区问题争执不下, 行政院最终将此地名义上定为国防部直辖, 但实际上更多受胡宗南掌控。1947年4月, 国民党政权共设19个绥靖区, 辖298个县 ( 另外还有国共双方交替控制的198个县) 。而到1947年底, 绥靖区已经增至近40个。「绥靖区」制度在国共内战的第一二线全面推广开来。
关于绥靖区设立的目的和职能, 一般很容易认为是为了集中力量达到反共之目的。但究竟如何「反」和「反」的到底是什么? 这里略作分析。「绥靖区」开始设立时, 职能并不繁复, 仍以军事活动为主, 当地原设的行政公署等机构也大多继续保留并负责民政。 但随着内战越打越大, 国民政府在政治、军事、财经形势上都很不乐观, 蒋介石对国民党政权各种陈腐制度越来越不满。美国方面也敦促国民党实行大刀阔斧的改革。内外之压力使得蒋介石开始推动军、政、经济等各方面的制度革新, 他和一些军政要人都想选择绥靖区为突破口实施革新计划, 因此绥靖区内的制度改革一度成为关注焦点。 他们选择绥靖区作为试点, 一是因为绥靖区多在「反共前线」, 改革成绩最容易让中共根据地人民看到; 二是这里为中共长期经营, 民众政治、经济生活习惯业已形成, 如生硬恢复过去的「统治」, 则新收复地区必定产生变乱; 三是经共产党人长期治理后, 旧势力基本被扫清, 即使有「还乡团」, 影响力也大大下降, 而他们正是过去国民党实行「二五减租」、「基层选举」等改革的最大阻力, 现在在绥靖区实行革新, 政治包袱和政治成本小。
蒋介石在1946年绥靖区政务会议上颇动感情地说:他们 ( 指人民和外国人) 都在看这次收复了匪区之后, 本党和政府有没有能力来担负起这个复兴建设的责任, 换言之, 就是看我们今后在绥靖区的一切措施, 是不是比共产党更进步, 更有效能, 而且更有利于民众。过去共产党毁谤本党和政府, 说我们政府是世界上最腐败最无能的政府, 说我们军人和公务员是最懦弱最贪污的军人和公务员, 这种污蔑和毁谤,在国际上已经造成了一个牢不可破的观念。现在我们将绥靖区共匪的武力肃清了,我们可以在绥靖区推行政府的法令和政策, 这就是表现我们的能力和成绩一个很好的机会, ……所以各位在绥靖区负责的同志, 今后特别要努力, 要趁此大好机会来拟订一个完善的计划, 指导各地区工作人员积极推动, 在三月到半年之内, 依照计划按期进行, 务使每一期有一期的进步, 都能得到良好的结果, 如此才能使国内外耳目一新, 也必须如此才能使一般从水深火热之中解放出来的同胞得到安慰。此处大段转引是为了说明蒋介石和国民党的「善治愿望」并非不热切, 对于自身声誉不佳的感觉并非不痛切。从蒋的角度看,他是决心要在绥靖区进行大规模革新的, 革新计划也不是一时的权宜之计。在这段话中可以清楚地感觉到这种革新是要以共产党的成绩为比照对象的, 这种革新是要同中国共产党的施政情况展开竞争的。
国民党在绥靖区的种种措施几乎处处是与中共相对应的, 而且这种对应是全方位的。是利用「三民主义」的宽泛精神充实以具体政策与中共的方略相对抗。绥靖区政务委员会特别拟制【对中共「解放区」目前工作大纲之研究与对策】, 便是将中共文件要点先列出来, 逐条思考针对性反制策略。这包括群运问题、军事策略、政治工作、组织宣传、交通运输、土地政策、赋税金融等各个方面。例如, 在罗列中共方面文件中有「在八路军及新四军中建立纯工农成份的铁军及统一军事指挥」的内容,所提出的针对性策略是: 「共军要建立纯工农成分的军队, 今后他们部队中的复杂份子当必予以改编、清除, 我方应针对共军此种情形, 强调其排除异己, 进行宣传上之心理作战, 击破他们的计划。共军要统一军事指挥, 我方当挑拨其将领各不相下互存猜忌, 并觅取共军内有之派系, 如湖南派、四川派、东北派各种裂痕, 加以扩大, 尤应宣扬其某部投诚消息, 以动摇军心。」 在这种情况下, 国共两党在绥靖区内展开全面的施政竞争堪称政治、军事、文化、经济等方面的总动员。
