遊客乘觀光車在青海貴德國家地質公園遊覽。新華社發
遊客在安徽省黃山市徽州區西溪南濕地踏青賞景。新華社發
北京市平谷區金海湖人民法庭工作人員進行普法宣傳。資料圖片
光明圖片/視覺中國
福建龍巖永福櫻花盛開。光明圖片/視覺中國
【法眼觀】
最是一年春好處。越來越多的人開始規劃踏春路線。
2023年以來，「旅遊」再次成為人們生活中的高頻詞。數據顯示，2024年春節假期期間，全國國內旅遊出遊4.74億人次，出遊總花費6326億元。好一個火爆的春節遊！
不過，旅遊行業「零負團費」、強制購物等痼疾難除，線上旅遊、研學旅遊等新業態也亟待規範。針對新形勢下如何進一步依法興旅、依法治旅，記者采訪了相關行業人員以及專家學者，探討如何以法治方式去旅遊行業之「頑屙」，治各種旅遊新業態之「未病」。
1.大眾旅遊新階段新問題
前期以19.9元的價格，組織老年旅遊者參加「一日遊」活動，並向老年旅遊者贈送禮品。後來為彌補虧損，在旅遊行程中安排購物活動，並與相關經營單位約定收取「人頭費」或者「購物返利」，最終被執法機關處以沒收違法所得、罰款和責令停業整頓的行政處罰。日前在江蘇蘇州市文化市場綜合執法支隊通報的旅遊市場秩序整治典型案例中，該起「不合理低價遊」案榜上有名。
近年來，個別旅行社以低價旅遊和贈送米油等生活物品為噱頭吸引老年人參加旅遊活動，後透過說服老年人購買營養品、保健品甚至投資房產等方式獲取回扣等不正當利益，旅遊體驗差、糾紛多，侵害遊客合法權益。
強制購物，臨時變更行程，未取得導遊證人員提供導遊服務，租用無合法經營資格的營運車輛接待遊客……在多地公布的涉旅遊典型案例中，相似案件不乏其例。與此同時，一組數據也顯示出變化。
從廣東省文旅廳釋出的2023年第四季度旅遊投訴情況來看，去年第四季度中，廣東各地共接到旅遊投訴3755宗。按照受理投訴的類別劃分，涉嫌無證經營17宗，強迫或誘騙購物52宗，導遊未盡職責48宗，線上預訂產品退訂糾紛725宗。景區投訴量占受理投訴總數的36.99%，高居榜首，投訴問題主要集中在旅遊景區服務質素方面，共有1057宗，占全部投訴的31.36%，相較於第二、三季度也有大幅上升。
「觀光是大眾旅遊時代的基礎需求，旅遊景區是旅遊業發展的基礎支撐。從這個意義上講，廣大遊客對於旅遊景區的投訴，體現了大家對旅遊行業高質素發發展的關註。」中國旅遊研究院院長戴斌告訴記者，從數據上看，無證經營、強迫購物等旅遊行業老問題占比很小，說明近年來旅遊市場得到了有效規範，而遊客對於景區服務質素的要求也更高了。
「大眾旅遊進入全面發展新階段以後，廣大遊客對旅遊的需求正在從‘有沒有’轉向‘好不好’。現在旅遊景區管理職權分布在文旅、環保、國土資源、文物以及工商等相關部門，需要透過法治手段制定科學合理、具有可操作性的制度和標準，形成監管合力，促進景區服務質素提升。」戴斌表示。
2.旅遊新業態呼喚新規範
以前，沒有選擇報團出行的旅遊者，被稱為「散客」。如今，散客正成為旅遊的主流。
從打著「進淄趕烤」旗幟穿行城市之間的單車隊，到堵在「怒江72拐」蔚為壯觀的自駕「進藏大軍」；從貴州「村BA」吸睛全國，到一輛輛房車北上「邂逅爾濱」……回望2023年，自駕遊、騎行遊、研學遊、民宿、戶外探險等新樣式日漸多元，線上遊、元宇宙、數碼文旅等新業態不斷湧現，喊著「坐半夜的硬座，看清晨的日出」的旅遊「特種兵」們，更是不斷將旅遊玩出新花樣。出行遊玩方式多元，不僅對映出人們生活態度的轉變，也對旅途中的公共服務提出了更高要求。
為了進一步保障遊客旅途中的權益，2013年旅遊法實施後，各地旅遊專門法庭、旅遊巡回法庭等應運而生。雲南麗江古城區人民法院旅遊專門法庭就是其中之一。涉旅糾紛具有涉及面廣、異地發生、標的額小等特點，於是「午間法庭」「夜間法庭」和「周末法庭」成了庭長楊艷柳和同事們的工作常態。自2016年9月正式揭牌成立到2023年年底，該法庭受理各類民商事案件2489件。與此同時，針對購物返點、旅遊大巴安全監管不到位、食品安全法律意識淡薄、古鎮飼養寵物不規範等問題，該法庭還分別向旅遊、交通運輸、市場監督等行政部門發出司法建議。
「相關案件的背後，既有市場主體損人肥己的私心，也有旅遊者責任意識的缺乏，但不可否認，相關行政管理部門監管不到位、公共服務職能弱化亦難辭其咎。」楊艷柳告訴記者，「購物返點回扣」和「人頭費」等違規現象，一定程度上反映出相關行政監管部門對購物門店管理不到位。法庭曾辦理過一起駕駛員醉酒、疲勞駕駛，超速超載造成遊客傷亡的案件，發現相關行政部門對於客運掛靠車輛的資質審查及安全監管力度不夠。而景區犬只咬傷遊客糾紛多發，也折射出相關部門對景區犬只的管理存在漏洞。
持續深化旅遊市場和旅遊從業人員的規範管理、加大不正當競爭行為的處罰力度等建議已被呼籲多年，但執法人員不足、監管能力有限亦是不爭事實。針對現狀，戴斌提出要多關註旅遊行業從業人員。
「旅遊形式的多樣化，意味著導遊等從業人員的執業環境和執業形式也發生了變化，一旦出現問題就加碼懲處，治標不治本。新業態需要與之對應的新規範，如能真正了解相關從業人員的困境、正視他們的權利，在嚴格管理的基礎上，放開對導遊自由執業、兼業的限制，不失為一種辦法。」戴斌說。
3.以新理念完善旅遊法
何謂旅遊者？
這個問題，翻看旅遊法並不能找出明確答案。在北京第二外國語學院教授韓玉靈看來，每個人只要走出家門，都可能是現實或者潛在的旅遊者。戴斌對此的回答更為言簡意賅——旅遊，就是一種短期的異地生活方式。
作為中國旅遊產業發展史上第一部專門法律，旅遊法透過十年多以來，中國初步形成了以旅遊法為基礎，旅行社條例等法規、規章和司法解釋為支撐，行政規範性檔為補充的旅遊法律體系。據不完全統計，中國現行有效的旅遊法律、法規、規章和司法解釋超過200件；現行有效的旅遊標準達113項，奠定了依法興旅、依法治旅的法制基礎。
與此同時，法律的更新也已提上日程。現行旅遊法在2016年和2018年根據機構改革和「放管服」改革需要進行兩次修正後，其修改又列入【十四屆全國人大常委會立法規劃】第二類專案，即「需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案」。在全國人大財經委、文旅部去年12月召開的一次座談會上，從鼓勵新業態發展壯大到彰顯「以文塑旅、以旅彰文」理念，從加大執法力度到健全線上線下監管，多位與會人員呼籲加快旅遊法修法行程，從法律層面給予旅遊業更全面、更具針對性的保障。
「市場的新需求對旅遊法的影響，我覺得首先是觀念上的影響。」戴斌坦言，過去我們對旅遊的認知，主要體現在旅行社、導遊、景區、酒店等幾個關鍵詞上，旅遊新業態不斷出現，旅遊法修法，首先面臨觀念的改變。「一個地方旅遊經濟的發展，要有健全的交通基礎設施和公共服務，有完善的市場主體和商業環境。不能把所有涉及遊客的事，全都歸結到文旅部門，應該樹立‘大文旅’觀念。」戴斌表示。
「如今除了傳統意義上的旅遊景點、名勝古跡，越來越多的人選擇去郊區露營、溪邊野炊、博物館打卡、街巷裏漫遊。法治的完善要從傳統的‘旅遊’意向裏跳出來，將重點放線上上線下基礎設施和服務的保障上，實作對線上線下服務監管全覆蓋。」韓玉靈建議，將一些比較成熟、行之有效的地方性法規、部門規章的條文等上升為法律，讓旅遊法在實踐中不斷完善。
（本報記者 劉華東）
