近日，廣西壯族自治區十四屆人大常委會第十二次會議表決批準了【南寧市特種行業治安管理規定】（以下簡稱【規定】），按摩服務業首次被列入南寧市特種行業管理範疇。
【規定】明確指出，按摩服務業經營者對淩晨2時至8時在場所內接受服務的人員，應當如實記錄其姓名、住址、身份證件種類和號碼等資訊。同時，強調了經營者應當根據治安管理需要安裝視訊監控裝置並確保裝置正常執行。
北京合川律師事務所律師李雷在接受中國新聞周刊采訪時表示，特種行業之所以進行特殊管理，關鍵在於其與社會治安緊密相連，因此，公安部門需對其進行特殊管理。他認為，【規定】中要求按摩服務業經營者在淩晨時段對接受服務的人員進行個人資訊登記，是鑒於實踐中該行業普遍提供留宿服務，同時並未對留宿人員進行身份資訊登記，這實際上是一個治安的漏洞。
據悉，【規定】所稱的特種行業包括十二類，具體包括：旅館業、公章刻制業、典當業、印刷業、生產性廢舊金屬收購業、報廢機動車回收拆解業、開鎖業、寄賣業、二手機動車交易業、機動車維修業、按摩服務業以及法律、法規規定的其他特種行業。
【規定】將於2024年11月1日起正式生效實施。
「吃螃蟹的第一人」
按摩行業作為服務業的重要組成部份，正逐漸成為人們日常生活中必不可少的養生方式。
相關數據顯示，中國是全球最大的按摩消費市場，2022年中國按摩市場規模約為4432.4億元，消費人次31.89億人次，預計2023年中國按摩市場規模為5065.9億元，消費人次為35.18億人次。
企查查數據顯示，截至2024年10月11日，全國現有57.5萬家按摩相關企業，山東最多，其次是廣東、江蘇、河北、四川、遼寧等地。具體到南寧市的情況，當前該市共存有3988家與按摩服務相關的企業。在註冊量方面，數據顯示2023年南寧按摩相關企業的新註冊數量為165家，與去年同期相比增加了41.0%，而今年截至10月11日，南寧已累計新註冊107家按摩相關企業。
按摩店。圖/圖蟲創意
美團數據也表明，近些年美團上推拿理療類門店大幅上漲，艾灸、刮痧、拔罐等傳統中式養生服務供給增速領跑行業大盤。上海是第一個擁有萬家足體康養門店的城市，成都、北京、廣州、深圳、重慶等地的門店數均已超過7000家。
在剛剛過去的十一小長假期間，美團數據顯示，洗浴中心搜尋量同比增長230%，足療按摩相關的消費評論和筆記相比去年同期增長88.5%，長沙、上海、成都、杭州、武漢成為國慶期間足療按摩搜尋量最高的城市。
在不少受訪者看來，作為一個千億級別的藍海市場，按摩服務行業正逐漸展現出強勁的發展勢頭。
按摩行業在快速發展的同時，也暴露出一系列社會治安問題。由於缺乏統一監管和標準，一些不法分子利用監管漏洞進行非法經營、涉黃涉賭等違法犯罪活動。這些問題對行業的健康發展和公共安全構成了嚴重威脅。
一位業內人士向中國新聞周刊透露，地方一直在探索有效的監管手段以治理相關問題，但遺憾的是，至今尚未形成有效的管理和治理體系，這給地方監管部門帶來了較大的壓力。
李雷對中國新聞周刊表示，當前各省、自治區、直轄市普遍制定了關於特種行業治安管理的地方性法規，但各地對特種行業的界定並不統一，且同一地區在不同歷史時期，特種行業的範圍也存在差異。例如，在【規定】之前，【西安市特種行業治安管理條例】（2017年）將按摩相關場所列為「特種行業」之一，不過其表述為：「提供按摩服務的洗浴、足浴等經營性休閑場所……」
「明確將‘按摩服務業’作為特種行業之一進行明確列舉的，在南寧出台【規定】之前的立法中並未發現。」李雷說，「南寧可以算是勇於吃螃蟹的第一人。」
事實上，對於特種行業與社會治安的關系，【公安部關於改革和加強特種行業管理工作的通知】曾經明文指出：「特種行業是公安機關發現、控制和打擊違法犯罪活動的一個重要陣地……違法犯罪分子利用旅館等特種行業落腳藏身和進行盜竊、詐騙、賭博、賣淫等各種違法犯罪活動突出……」
中國政法大學法學院副院長張力在接受中國新聞周刊采訪時指出，根據【人民警察法】第6條規定，人民警察有權對法律、法規規定的特種行業進行管理，【規定】是地方性法規，將按摩服務業納入特種行業，是依法給予公安機關的授權。他認為，南寧這一做法符合現行法律規定。
但他同時也指出，雖然部份場所較易被違法犯罪人員利用，但不等於與該場所有關的行業就一定要被納入特種行業，從而給公安機關帶來更重的靠前執法負擔。
張力進一步強調，如果現有法律法規在打擊治安違法行為方面已經有比較完善的規定，那麽主要的問題應該是執法的問題，是按摩服務場所發生違法犯罪行為後，如何及時追查的問題。他擔憂，增加監管部門可能無法真正解決問題，反而可能造成與行業主管部門的監管交叉，甚至相互推諉。
專家：謹防侵犯私密
據了解，由於【規定】要求按摩服務業經營者必須安裝並確保視訊監控裝置的正常執行，這一要求引發了部份公眾對於私密保護的擔憂。
中國社科院城市發展與環境研究所原研究員牛鳳瑞對中國新聞周刊表示，按摩服務業確實容易成為「打擦邊球」的領域，如何進行有效的規範是一個亟待解決的問題。特別是在安裝網路攝影機的問題上，如何在確保安全的同時保護顧客私密，都是需要在實踐中不斷探索的問題。
李雷指出，盡管【規定】第十條規定安裝視訊監控裝置的地點是：「經營場所的出入口、營業廳、電梯轎廂、保管庫房、停車場等區域」，並需要「設定顯著的提示標識」，但由於按摩服務業具有一定的特殊性和復雜性，除了網路攝影機的位置之外，還需要關註如何妥善保存監控錄像、防止錄像外傳等關鍵問題，以確保顧客私密不被侵犯。
據了解，為了保障法規的有效實施，【規定】還針對按摩服務業經營者違反相關規定的行為設定了相應的法律責任。例如，對發生在經營場所內的賭博、賣淫、嫖娼等違法行為，不制止並且未向公安機關報告的，由公安機關處1萬元以上10萬元以下罰款。同時，對於按摩服務業違反規定不按照規定安裝視訊監控裝置或者裝置不正常執行的，由公安機關責令限期改正；逾期不改正的，處1000元以上5000元以下罰款；不按照規定期限保存視訊監控錄像資料的，處500元以上2000元以下罰款；刪改、傳播、非法使用視訊監控錄像資料或者非法透露有關個人資訊的，處5000元以上2萬元以下罰款。
與此同時，將按摩服務業納入特種行業管理後，如何保障該行業經營者的合法權益也是業內關註方向之一。
李雷指出，當前各地針對特種行業的管理規定多側重於規定經營者的義務，而對於如何有效保障特種行業經營者的正常營運則鮮有明確條款，此現象在各地特種行業管理規定中普遍存在。此外，各地針對特種行業的行政管理流程，包括授權證申領、行政處罰執行、行政檢查實施及行政強制措施的程式性規定亦顯不足，此類程式性規定的欠缺同樣不利於保障經營者的合法權益。
李雷還提到，在當前技術條件下，安裝監控裝置、登記人員資訊、資訊共享等措施均具備可行性。但還需要考慮到，南寧透過特種行業立法對「按摩服務業」進行法治化管理，在全國範圍內尚缺乏可借鑒的先例。【規定】實施之後，執法人員在實踐執法中也需註意依法行政，積累經驗。
他認為，行政機關在執法過程中可能遇到的最大難點在於，行業經營者與消費者對將按摩服務業納入特種行業並實施嚴格管理的必要性存在認知差異。「若未能讓行政物件理解立法的必要性和合理性，有可能會影響到該行業的健康發展，這也是【立法法】強調科學立法、民主立法的原因所在。」李雷說。
作者：陳淑蓮
編輯：孫曉波
