近日，據媒體報道，四川宜賓一家耳部護理店，被當地衛生執法部門認定為「擅自開展診療活動」，被處罰款11.2萬元。由於店主未按時繳納罰款，又被加罰11萬元。
店主李女士在接受采訪時表示，她原本靠賣菜為生，為了增加收入，籌錢加盟了一家耳部護理店，營業兩個星期僅獲利500元。她解釋，由於不知道開采耳店要申請特許，也不了解相關法律程式，被查處後拿不出錢繳納罰款，以為關門就可以了，沒想到會被繼續追加罰款，還會被告上法庭申請強制執行。3月22日，申請強制執行案開庭審理，法官未當庭宣布庭審結果。
這一事件被媒體報道後引發熱議，不少網友認為這是「小過重罰」，宜賓市翠屏區衛生健康局則表示罰款「有法可依」。法律人士表示，執法是為了給社會提供良好的秩序，提高民眾的生活質素，而不是為了懲戒而執法。因此，執法部門實施處罰要與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，統籌考慮本領域法律法規與行政處罰法的適用關系，避免機械執法和「一刀切」。
處罰是否有法律依據？
宜賓市翠屏區衛生健康局相關人士介紹，他們接到舉報後前往李女士的采耳店檢視，當天在現場看到一名員工正在給一老年顧客提供滴耳和按摩耳朵服務，他們遂對相關人員錄了筆錄，同時拍攝照片作為證據。後經調查查明，2023年6月19日，宜賓市翠屏區衛生健康局對該店作出的【行政處罰決定書】，明確該店涉嫌非法行醫，稱其「自2023年3月20日至3月22日未取得【醫療機構執業特許證】擅自開展診療活動」，決定對該店作出「沒收違法所得2000元，並處以11萬元人民幣罰款的行政處罰」。
根據【中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法】第九十九條，「違反本法規定，未取得醫療機構執業特許證擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生健康主管部門責令停止執業活動，沒收違法所得和藥品、醫療器械，並處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算。」【醫療機構管理條例】第二十三條也規定，「任何單位或者個人，未取得【醫療機構執業特許證】或者未經備案，不得開展診療活動。」
中國政法大學法學院副院長張力介紹，由於診療活動對接受診療人員的生命健康有著極大影響，因此，中國對診療活動有著嚴格的制度規定，即便是醫療機構，也必須按照核準登記或者備案的診療科目開展診療活動。
張力表示，該事件中，李女士設立的耳部護理店在廣告宣傳、經營活動等方面確實實施了診療活動且並未備案，當地衛生健康局有權根據上述規定予以處罰。
張力還表示，由於診療活動本身具有一定專業性，一般公眾難以準確認知，為避免爭議和誤會，主管部門應當充分收集證據，對當事方是否真正實施診療活動進行認定和告知。
2023年12月19日，翠屏區衛生健康局給李女士送達的【催告書】稱，她未履行該單位出具的那份行政決定，希望她在10天內將罰沒款11.2萬元，加之處罰款11萬元共計22.2萬元給予繳納，否則將申請法院強制執行。
河南澤槿律師事務所主任付建表示，根據行政處罰法相關規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執行。同時，如果當事人確有困難不能及時履行的，經當事人申請和行政機關批準，可以申請減免和分期繳納罰款，翠屏區衛生健康局應當在處罰決定作出前或合理期限內告知李女士其具有這項權利。
罰款22萬元是否過重？
翠屏區衛生健康局向翠屏區法院提出執行申請表示，行政處罰決定書送達當事人後，其逾期未履行該決定，也未提起行政復議和行政訴訟，根據法律規定應加處罰款。15天的繳納罰款期限過後，2023年7月5日開始計算加處罰款，至催告當日2023年12月19日止，共168日，每日按罰款數額11萬元的百分之三計算，共計55.44萬元。由於加處罰款不得超出罰款數額，因此，最終罰款數額是11萬元。加之處罰款11萬元，李女士共計被罰款22.2萬元。
據媒體報道，店主李女士認為，宜賓翠屏區衛生執法部門對其作出的行政處罰金額，較四川地區同類別行政違法行為處罰偏重。
付建認為，此次處罰有過度責罰的嫌疑。「比例原則是行政法的基本原則，也是行政機關行使公權力應當時刻遵守的基本原則，是合理行政的重要內涵。」
付建說，所謂比例原則是指行政主體實施行政行為應當兼顧行政目的的實作與適當性措施的選擇，兼顧保障公共利益與保護行政相對人的權益，如果為實作行政目的而采取的行政措施和手段可能對行政相對人的權益造成不利影響，則應將這種不利影響限制在盡可能小的範圍和限度之內，保持二者處於適度的比例。
在付建看來，具體到本案中，李女士並非知法犯法且獲利數額較小，因此相關執法人員也應考慮具體問題和實際情況，在法律規定的處罰範圍內平衡相關人以及社會公眾的利益，不可生硬執法，使執法脫離實際情況。
張力表示，值得關註的是，執法部門實施處罰要「與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。」行政處罰法第六條規定，堅持處罰與教育相結合。第三十三條規定，違法行為輕微並及時改正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰。
張力說，今年2月釋出的【國務院關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見】也要求執法機關，要「引導企業和群眾依法經營、自覺守法，努力預防和化解違法風險」。可見，主管部門在行政執法時不能「一罰了之」，在執法中也要樹立服務理念，與群眾做好常態化溝通，尤其對於李女士這樣的小經營者，要加強幫扶指導。
如此「小過重罰」合適嗎？
這又是一起當事人因法律知識匱乏踩入「雷區」、執法部門「小過重罰」引發熱議的典型案例。涉案金額不大，主觀惡意不大，收到的罰單卻是一般人難以承受的「天文數碼」，這樣的處罰即便嚴絲合縫地符合法律規定，卻與社會民眾的普遍認知和樸素情感相背離，不但無法讓法治深入人心、讓社會秩序井然協調，反而更易引發民眾反感，最終損害執法部門的形象和公信力，折損法律的權威和尊嚴。
事實上，「小過重罰」事件的背後，往往難逃以罰代管、罰沒創收的陰影，即便相關部門的初衷不是這樣，大家看到如此離譜的罰單，也難免會這麽想，導致執法的合理性被質疑，破壞了營商環境，也壓制了市場活力，進而失去「監管」的本來之義了。
如此「小過重罰」要不得！特別是在眼下，中國不少中小微企業和個體工商戶，面臨著經營困難與壓力。在這種情形下，倘若行政執法部門動輒就「小過重罰」，不但與國家全力推進「放管服」改革、最佳化營商環境嚴重相悖，也不利於啟用市場主體活力，更不利於增加經濟恢復發展的源動力。
總之，行政執法工作，處罰並不是目的，糾正違法行為，引導企業和群眾依法經營、自覺守法才是重點。一次「小過重罰」確實能看出執法的雷霆手段，但是也會傷了「升鬥小民」的心，沖擊群眾對法治的信心，影響群眾對政府工作的信任，甚至影響整個社會的活力。
執法有力度也要有溫度
其實，從法理上而言，「小過重罰」也是說不過去的。行政處罰法相當於所有行政處罰的總則，而行政處罰法明確規定，行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。正所謂，過罰相當，法之本也，造成了多大的危害，就接受多大的處罰，這才能彰顯法律的公平公正，才符合民眾對於法治的期待。
出現「小過重罰」情況，原因是多方面的，一來，為了加強對民生安全的保障，食品安全和醫療安全領域的專門法，設定了相當嚴厲的處罰標準，而執法機關在處理小微市場主體的輕微違法行為時，一般都是依據專門法規，所以很容易就開出「巨額罰單」。采耳店這起案件，就是根據【四川省規範衛生健康行政處罰行政強制裁量權實施規則】，按照一般情形的罰款，在1萬元的5倍與20倍振幅的40%到70%之間進行裁量，最終定為11萬元罰款。
二來，部份基層執法部門執行法律過於機械，對執法人員發揮裁量權的情形設定的空間過小，導致執法人員按照法律條文的標準執行時，失去了靈活和柔性處理的空間。
事實上，「小過重罰」「過罰不相當」的背後，往往難逃以罰代管、罰沒創收的陰影，即便相關部門的初衷不是這樣，大家看到這麽離譜的罰單，也難免會這麽想，導致執法的合理性被質疑，破壞了營商環境，也壓制了市場活力，這就失去「監管」的本來之義了。
此前，老農賣芹菜賺14元被罰10萬元一案，法院最終裁定不予強制執行，贏得了輿論認可，對於采耳店這起案件應該有借鑒意義，希望有一個既合法又講理還通人情的圓滿結局。
近日，國務院辦公廳印發【關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見】，首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出規範。司法部相關負責人稱，要細化「過」與「罰」的考量因素，明確單行法和行政處罰法的適用關系，透過制定清單和釋出典型案例加強執法指引。統籌考慮當事人主觀過錯、獲利情況，考慮經濟社會發展水平、行業特點、地方實際、對相似違法行為罰款規定等因素，區分情況、分類處理，該寬則寬、當嚴則嚴；符合行政處罰法規定的從輕、減輕、不予、可以不予處罰等情形的，要適用行政處罰；鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單等。
處罰不是目的，以罰促改才是初衷，期待指導意見能夠發揮效用，督促行政執法機關註重柔性執法，重視比例原則，推行「輕微免罰、首違不罰」，有力度也要有溫度，一邊執法也要一邊普法，更好地維護廣大人民群眾的切身利益，讓人們在一個個案例中感知法治的價值和意義。
「小過重罰」為何屢惹爭議？
類似的「小過重罰」屢有報道，也多次引發爭議。這類案件的共性往往涉案金額少，涉案人大多屬於無心之失，但收到的罰單卻數碼驚人。處罰符合法律規定，但卻不被大眾所支持。
2023年6月，河南洛陽市西工區一名三輪車賣菜大爺，因為銷售不合格蔬菜領了「天價罰單」。他賣菜獲利21.05元，卻被罰款11萬元。行政機關向法院申請強制執行，法院最終裁定不準予強制執行。
2022年8月，黑龍江大慶一家蔬菜店在成本沒有上漲的情況下，將進價1.2元/斤的薯仔，售價從1.4元/斤漲至2元/斤，被認定違反價格法、涉嫌哄擡物價，被罰款30萬元。
此前，陜西榆林一個體戶因違規出售5斤芹菜被罰款6.6萬元一事，引發網絡關註與熱議。國務院督察組經調查認為，當地有關部門的罰款決定有過罰不當之嫌。
張力分析稱，「小過重罰」屢次發生，一是因為有些法律規範過於「一刀切」，沒有區分企業等市場主體和普通個人偶發的違法行為，以前者為物件制定的規則，不免處罰過嚴。另外，個別執法部門機械執法，狹隘理解裁量基準，沒有統籌考慮本領域法律法規與行政處罰法的適用關系，導致部份執法活動有悖法理，更無視情理；此外，個別執法部門只執法不普法，以執法代替普法，沒有充分引導企業和群眾合法合規經營，重事後處罰，卻忽視了事前、事中的監管和社會公眾感受。
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授祁凡驊表示，執法行為不可偏離法治的根本目標。執法是為了給社會提供良好的秩序，提高民眾生活的質素，而不是為了懲戒而執法。因此，在自由裁量時，需要柔性執法，以結合實際的最小代價達到矯正的目標。
