慈禧太后对光绪帝的变法采取了严密的防范措施。慈禧太后胁迫光绪帝发布四道上谕：
第一道谕旨是罢免翁同龢。
第二道谕旨是重申收回二品以上大臣的任命权。
第三道谕旨是慈禧准备秋天到天津阅兵。第四道谕旨是任命荣禄为署直隶总督。
这四道谕旨是慈禧太后给光绪帝套上的四道枷锁。光绪帝的变法一开始就举步维艰。
军机大臣荣禄
光绪帝颁布"诏定国是"谕的第三天，即四月二十五日，翰林院侍读学士徐致靖奏【保荐人才折】，内称："奏为国是既定，用人宜先，谨保维新救时之才，请特旨破格委任，以行新政而图自强。"
他保荐了"忠肝热血，硕学通才"的工部主事康有为、「器识远大、办事精细"的湖南盐法长宝道黄遵宪，"忠于爱国，勇于任事"的江苏候补知府谭嗣同，"办事切实，不辞劳苦"的刑部主事张元济，"学贯天人、识周中外"的广东举人梁启超。折上，光绪帝极为重视，于同一天明颁一道上谕：
"翰林院侍读学士徐致靖，奏保举通达时务人才一折。工部主事康有为、刑部主事张元济，著于本月二十八日预备召见；湖南盐法长宝道黄遵宪、江苏补用知府谭嗣同，著该督抚送部引见；广东举人梁启超，著总理各国事务衙门查看具奏。"
这就是说，以上康有为、张元济、黄遵宪、谭嗣同和梁启超等五人都要设法起用。清朝祖制，四品以上官吏皇帝方可召见。主事是六品小吏，皇帝召见是罕见的，四十余年没有过。而召见梁启超这样的布衣，是"本朝数百年所未见"。而与徐致靖保荐的同时，另一御史黄均隆上折弹劾黄遵宪、谭嗣同及梁启超。光绪帝"置之不问"。这表现了光绪帝在用人上的"求才若渴，不拘成格"，也说明了大胆选才，"用人不惑"。这道上谕中最引人注目的内容是光绪帝决定打破祖制，亲自召见六品主事康有为。时间则是四月二十八日。此时距恭亲王奕訢病故仅十八天。拟召见康有为这一举动，引起慈禧太后及后党官僚的高度重视。慈禧与荣禄密谋，于前一天，即光绪二十四年（1898）四月二十七日，胁迫光绪帝连发四道谕旨，以资防范。第一道谕旨是罢免翁同稣。谕曰：
"协办大学士户部尚书翁同龢近来办事多未允协，以致众论不服，屡经有人参奏。且每于召对时，谈询事件，任意可否，喜怒见于词色，渐露揽权狂悖情状，断难胜枢机之任。本应查明究办，予以重惩。姑念其在毓庆宫行走有年，不忍遽加严谴。翁同穌著即开缺回籍，以示保全。"
守旧派一直嫉恨翁同龢，必欲去之而后快。在光绪帝发布明定国是谕旨之前，慈禧太后于四月二十日之后，曾召见奕劻、荣禄、刚毅，"询及皇上近日任性乱为，要紧处汝等当阻之。同对曰：'皇上天性，无人敢拦。'刚（毅）伏地痛哭，言：'奴才婉谏，屡遭斥责。'太后又问：'难道他自己一人筹画，也不商之你等？'荣（禄）、刚（毅）皆言曰：'一切只有翁同龢能承皇上意旨。'刚（毅）又哭求太后劝阻。太后言：'俟到时候，我自有法。' "此时，奕訢病故，礼亲王世铎患病，只有刚毅为领衔军机大臣，他处心积虑地排挤迫害翁同龢。
四月二十日之后，摸清了慈禧底蕴的后党大员们便暗中指使其亲信党羽于荫霖、王鹏运、文悌等上书弹劾翁同龢，称其"误国无状"、"结党乱政"、"狂悖揽权"，为罢免翁同龢提供炮弹。但这并没有动摇光绪帝对翁同龢的信任。然而，这些充斥不实之词的奏章却引起西太后的警觉。她联想到奕訢病重时，"太后问以遗言，泣奏翁（同稣）心叵测，并及怙权，遂骤下罢斥之谕"。这是说，奕訢临死前，太后探问他的遗言。奕訢流着眼泪说，翁同龢居心叵测，跋扈揽权。于是，慈禧就罢免了翁同龢的职务。
有人评道："因太后已许不禁皇上办事，未便即行箱制，故于未见康时，先去翁以警之。"翁同龢时任协办大学士、军机大臣、总理大臣、户部尚书并会办军务，最为光绪帝宠信。光绪帝事前并不知道慈禧要罢免翁同龢，慈禧完全是突然袭击，令光绪帝措手不及。据苏继祖记道："皇上奉此谕后，惊魂万里，涕泪千行，竟日不食，左右近臣告人曰：'可笑皇上必叫老翁（翁同稣）下了镇物了。'"这一天，恰好又是翁同龢的生日，情绪颇佳，踌躇满志，"喜而不寐"。然而，突聆宣诏，要罢免他的一切职务，真如五雷轰顶，不知所措。但是，毕竟是久惯政坛的老臣，翁同龢很快从惊魂中镇定下来。他在日记中写道："臣感激涕零，自省罪状如此，而圣恩矜全，所谓生死而肉白骨也。"他不但不感到委屈，反而十分感激。这就是忠君的翁同龢违反常情的心理。第二天，中午十二时三十分，翁同龢"急趋赴宫门"，想同光绪帝见上可能是最后的一面。"在道右碰头，上（光绪帝）回顾无言，臣亦黯然如梦"。年轻的光绪帝竟然没敢召见翁同龢，同他说上一句话。他们是在相对无言中凄惨地分别的。就这样，光绪帝最亲密的股肱重臣被削掉了。
五月十三日，翁同龢被迫离开王都帝京，辗转返回家乡常熟。此时，他也许想到了杜甫的诗："冠盖满京华，斯人独憔悴！"
即"那些公卿将相们住满京城，为什么只有你一个人独独是这般困顿而不得意！"当时有的评论家说："翁如不行，戊戌政变，或不遽作，翁必有术焉以调和其间。"
翁同龢日记也说："老臣如在，必不任决裂至此。"这都是后话。翁同龢的被罢斥，是后党的一大胜利，也是帝党的一大损失，这是不言而喻的。第二道谕旨是重申收回二品以上大臣的任命权。谕曰：
"嗣后在廷臣工，仰蒙慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后赏项及补授文武一品暨满汉侍郎，均著于具折后，恭诣皇太后前谢恩。各省将军、都统、督抚、提督等官，亦一体具折奏谢。"
这是说，从中央到地方凡是二品以上高级官员得到任命后，都要到慈禧太后面前谢恩。谁任命的向谁谢恩。向慈禧谢恩，即昭示二品以上高级官员的任免权由慈禧收回。慈禧向大小臣工晓示用人权是掌握在她的手里。这道上谕的出台有个缘由。据说，有位内务府大臣，为讨好西太后，私自到西太后前碰头谢恩。这是违犯清代祖制的。依祖制，太上皇或皇太后归政之后，凡遇太上皇或皇太后有赏，应该由皇上代奏谢恩，大臣不得直接见太上皇或皇太后。这样做，以表示对太上皇或皇太后的尊崇。那位大臣违犯祖制，光绪帝"斥其不懂事"。但西太后怀疑这是光绪帝"禁制"其行动。该大臣乘机进谗言道："康有为蛊惑乱政，大小臣工，竟有附和求荣者，臣深虑之。太后不肯垂帘，亦须接见臣下，以制其妄为之心，否则日久更无忌惮，彼时恐太后收笼不住。"听了这番别有用心的言论，慈禧很受启发，作为预留地步，"太后然之，故有是诏"。
康有为
第三道谕旨是慈禧准备秋天到天津阅兵。谕曰：
"本年秋间，联恭奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后銮舆，由火车路巡幸天津阅操。所有海光寺、海防公所两处屋宇著荣禄迅即修饰洁净，预备一切。并著胡燏菜将火车铁路一并料理整齐，毋得延误。"
"阅操"即阅兵之意。阅兵是兵权所属的示威性举措。只有真正握有兵权的人才有资格检阅军队。慈禧让光绪帝陪着她到天津检阅在全国最有战斗力的北洋诸军，其目的就是向军内外传播一个重要信息，即兵权掌握在我慈禧的手里，全国军队都必须听我慈禧一人指挥。这道谕旨，通过光绪帝的口告知朝廷内外，虽然已归政光绪帝，但兵权却仍操纵在我慈禧手中。第四道谕旨是任命荣禄为署直隶总督。谕曰：
"命直隶总督王文韶迅即入觐，以大学士荣禄署直隶总督。"
王文韶调到中央后，不再担任直隶总督，而任军机大臣，仍兼总理大臣，很受信任。但这次任命主要是为解决荣禄担任署直隶总督问题。五月初五日，又颁布谕旨："以王文韶为户部尚书，命其在军机大臣上行走，并在总理各国事务衙门行走。实授荣禄为直隶总督兼充办理通商事务北洋大臣。"在此之前，又授荣禄为文渊阁大学士。荣禄此次受到极大重用，由署直隶总督，而成为正式直隶总督，以后并任文渊阁大学士，兼军机大臣，管兵部事，同时节制北洋海陆诸军，成为慈禧最为信任的握有军事实权的显宦。
荣禄（1843-1903)，字仲华，别号略园，瓜尔佳氏，满洲正白旗人。咸丰二年（1852)，初任主事，后升工部员外郎。同治元年(1862)，醇郡王奕謂调他任神机营翼长。后因镇压起义有功，由大学士文祥推荐，升任副都统、总兵、内务府大臣。他美观风色 长于逢迎，后来投靠慈禧。光绪四年（1878),三十五岁升任步军统领、工部尚书，后因病免职。光绪十七年(1891)，四十八岁外调为西安将军。二十年（1894）入京视慈禧六十大寿，又授步军统领。二十一年（1895)，五十二岁升任兵部尚书。二十二年，五十三岁任命协办大学士。二十三年，他上奏折，称："外交之进退，视其兵之多寡强弱以为衡。强则公法所不能拘，弱则盟约皆不可恃。"因此，他主张整顿军备，大练新兵。他的主张很得慈禧的赏识，而且采纳了他的建白。二十四年（1898)，五十五岁时又被任命为大学士、文渊阁大学士，并入值军机处，成为军机大臣。荣禄很会察言观色，并懂得兵权的重要。慈禧罢免了翁同龢，原想让荣禄入军机处。但荣禄极力推辞，他冠冕堂皇地说："去一汉员，仍宜补一汉员。"而荣禄的真实用意却是"揽握兵柄"。因此，他"自求北洋大臣"。在这之前，荣禄已商请慈禧垂帘听政。这很得慈禧好感。这次得到任命，在出北京之前，他又再三恳请慈禧垂帘。慈禧心有顾忌地说："非图安逸，恐又招揽权之讥。"荣禄谄媚讨好地答："揽权者，臣下之谓也，非所论于太后。明事人，断无是言；不明事者，何足重轻。"荣禄曾遍邀王公大臣联衔恳请慈禧垂帘训政。其目的是造成一个声势煊赫的吁请慈禧垂帘的运动，以便上下勾结，夺取光绪帝的皇权。但当时慈禧与光绪帝的矛盾并没有达到水火不相容的地步，慈禧感到没有必要直接垂帘，还是退居幕后指挥的好。然而，由于荣禄这些示忠的举动，慈禧这四道谕旨是在四月二十七日，即光绪帝决定召见康有为的前一天公布的。这四道谕旨体现的是慈禧的意图，而且是针对光绪帝的。皇权集中体现在谕旨权、用人权和军事权三方面。这四道谕旨的公布，即表明了谕旨权、用人权和军事权都在慈禧的掌握中，光绪帝的权力是极其有限的。这就使慈禧处于左右逢源、进退裕如的有利地位。慈禧弓弦张满，待机而发。梁启超中肯地评说："一切新政之行，皆在二十八日以后。而二十七日，翁同稣见逐，荣禄督师，西后见大臣，篡废之谋已伏。"慈禧一方面准许光绪帝实行变法，另一方面又做好了预防发生意外情况的防范措施。慈禧关注着光绪帝召见康有为。
光绪二十四年（1898）四月二十八日，光绪帝终于如愿以偿地接见了康有为。这次接见，就八股、办学、铁路、矿物、购舰、练兵、游学、译书、用人等变法的方方面面的问题交换了看法，时间不知不觉间悄悄溜走，已过了两个半小时。光绪帝给予康有为以专折直奏权。这次召见是光绪帝对康有为的第一次，也是惟一的一次召见。这次召见为百日维新奠定了基调。四月二十七日，康有为赴颐和园，暂住户部公所。四月二十八日，康有为怀着兴奋的心情，沐着微露的曦光，踏着晶莹的雨露，赴仁寿殿朝见心仪已久的光绪帝，先到朝房等候。在这里，同荣禄不期而遇。时任正一品大学士的荣禄，"架子十足"，对六品小官工部主事的康有为怀有极深的政治偏见。荣禄轻蔑地看了看康有为，傲慢而挑衅地说："都说你足智多谋，大概一定会有补救时局的好招儿吧？"荣禄想要戏弄康有为。康有为面对荣禄的无礼举动，斩钉截铁地答："非变法不可。"荣禄以为康有为软弱可欺，于是进一步逼问："我本来知道法是应当变的，但本朝一二百年之成法，一下子能改变吗？"康有为知来者不善，忍无可忍，愤然地斥道："杀几个一品大员，法就能变了。" 荣禄闻听此言，猛然一惊，犹如被狠狠地扎了一刀，心想："这小子太狂悖了，等着瞧，老子早晚要除掉你！"两人唇枪舌剑，互不相让。此时，光绪帝命先召见荣禄，荣禄奏劾康有为"辩言乱政"。荣禄奏毕退出，康有为才进去奏对。光绪帝早就想一见康有为，当面询问变法事宜，但屡为大臣阻格，今天才如愿以偿，心情十分激动。光绪帝关切地询问了康有为的年岁出身，康有为清晰地做了回答，然后便切入主题。康言："外国侵略者进逼我国，逐步蚕食疆域领土。如不变法，灭亡就不远了。"上言："这都是顽固守旧派造成的。"康对："上之圣明，洞悉病源。既知病源，则药即在此。既知守旧之致祸败，则非尽变旧法与维新，不能自强。"上言："现在确实非变法不可。"康对："近岁非不言变法，然少变而不全变，举其一而不改其二，连类并败，必至无功。譬如一殿，材既坏败，势将倾覆，若小小弥缝补漏，风雨既至，终至倾压。必须拆而更筑，乃可庇托。然更筑新基，则地之广袤，度之高下，砖石楹桷之多寡，窗门槛棂之阔窄，灰钉竹屑之琐细，皆须全局统算，然后尼材鸠工，殿乃可成。有一小缺，必无成功。是殿终不成，而风雨终不能御也。" 光绪帝点头称是，认为言之康对："今数十年诸臣所言变法者，率皆略变其一端，而未尝筹及全体。又所谓变法者，须自制度法律先为改定，乃谓之变法。今所言变者，是变事耳，非变法也。臣请皇上变法，须先统筹全局而全变之，又请先开制度局而变法律，乃有益也。"康有为对行之数十年的洋务新政持明确的批判态度，认为"是变事耳，非变法也"，即是"变其一端"，不是"筹及全体"。他要从根本上"统筹全局而全变之"。这就阐明了康有为进行维新变法的指导思想。光绪帝心悦诚服，对康有为的说法十分赞赏。康对："臣于变法之事，尝辑考各国变法之故，曲折之宜，择其可施行于中国者，斟酌而损益之，令其可施行。章程条理，皆已备具。若皇上决意变法，可备采择，但待推行耳。泰西讲求三百年而治，日本施行三十年而强。吾中国国土之大，人民之众，变法三年，可以自立，此后则蒸蒸日上，富强可驾万国。以皇上之圣，图自强，在一反掌间耳。"说变法对于光绪帝是"一反掌间"的容易之事，如果不是在鼓励光绪帝，而是真的这样认为，那就是康有为把艰难的变法看得过于轻松了。上曰："是的，你讲得条理很清楚。"康对："皇上圣明，既然已经看到了这一点，为什么长时间没有任何举动，因此而导致割让领土、弱我大清呢？"光绪帝听到这，胆怯地瞅瞅帘外，长叹一声，无可奈何地说："有人掣肘，怎么办？" 这个轻微的举动被敏锐的康有为看在眼里，知道光绪帝畏惧慈禧。康有为灵机一动，巧妙地答道："就皇上现在之权，行可变之事，虽不能尽变，而扼要以图，亦足以救中国矣。唯方今大臣，皆老耄守旧，不通外国之故，皇上欲倚以变法，犹缘木以求鱼也。"上曰："这帮老臣都不留心办事。"康对："大臣并不是不想留心办事。奈从资格迁转，至大位时，精力已衰，又多兼差，实无暇晷。无从读书，实无如何。故累奉旨办学堂，办商务，彼等少年所学皆无之，实不知所办也。皇上欲变法，唯有擢用小臣。广其登荐，予之召对，察其才否，皇上亲拔之，不吝爵赏，破格擢用。方今军机总署，并已用差，但用京卿、御史两官，分任内外诸差，则已无事不办。其旧人且姑听之，唯彼等事事守旧，请皇上多下诏书，示以意旨所在。凡变法之事，皆特下诏书，彼等无从议驳。"上曰："是的。"康对："听说昨天赏给李鸿章、张荫桓宝星，为什么不明下诏书呢？"光绪帝一笑。康对："自从割让台湾以后，百姓的志向已经迷失，不能够多一些得到皇上哀痛之诏，局面无法收拾。"上曰："是的。"康对："今日之患，在吾民智不开，故虽多而不可用。而民智不开之故，皆以八股试士为之。学八股者，不读秦汉以后之书，更不考地球各国之事，然可以通籍累致大官。今群臣济济，然无以任事变者，皆由八股致大位之故。故台辽之割，不割于朝廷，而割于八股；二万万之款，不赔于朝廷，而赌于八股；胶州、旅大、威海、广州湾之割，不割于朝廷，而割于八股。"上曰："是的，西方人学的都是有用的学问，而我们中国人学的都是没用的学问，所以才导致这样。"康对："皇上既然深知八股取士的危害，废掉它可以吗？"上曰："可以。" 康对："皇上既然认为可以废掉八股取士，那就请皇上发下明诏，不要交给各部大臣讨论了。如果交给各部大臣讨论，他们一定要反驳的。"上曰："好吧。"关于变法，光绪帝有一个很大的忧虑，就是"廷臣守旧，阻碍变法"。对此，康有为研究了日本的明治维新，胸有成竹，自有主见。康对："请皇上勿去旧衙门，而唯增新衙门；勿黜革旧大臣，而唯渐擢小臣。多召见才俊志士，不必加其官，而唯委以差事，赏以卿衔，许其专折奏事足矣。彼大臣向来无事可办，今但仍其旧，听其尊为重禄。而新政之事，别责之于小臣。则守旧大臣，既无办事之劳，复无失位之惧，怨谤自息。即皇上果有黜陟之全权，而待此辈之大臣，亦只当如日本待藩侯故事，设为华族，立五等之爵以处之，厚禄以养之，不必尽去之也。"光绪帝"然其言"。这是一个非常重要的见解。但是，康有为低估了清朝的守旧大臣，高估了变法的仁人志士。他们哪里能够预想到守旧势力会如此顽固强大呢？
就这样，一问一答，君臣无间，就八股、办学、铁路、矿物、购舰、练兵、游学、译书、用人等变法的方方面面的问题交换了看法，时间在不知不觉间悄悄溜走，已过了两个半小时，"从来所少有也"。光绪帝除提问外，便是静听和深思。康有为侃侃而谈，对答如流。光绪帝向口若悬河、思想深邃的康有为投去信任与赞许的目光。对这些扑面而来的崭新的理论，光绪帝深感须假以时日细嚼慢咽，不能生吞活剥。为此，光绪帝关切地说："你下去歇歇吧。"接着又紧跟着补充一句："你如果还有话说，可以写折子条陈上来。"这就是说，光绪帝授予康有为以专折直奏权，以后如有奏言不必由大臣代转。光绪帝随即命康有为在总理衙门章京上行走。本来光绪帝想赐予康有为品级高一些的官职，但由于后党官僚荣禄、刚毅的反对，"当予微差以抑之"，意思是说，给他一个小官来抑制他。因此，只给了个章京之职。康有为大度地说："盖欲以辱屈我也。"这是光绪帝对康有为的第一次，也是惟一的一次召见。这次召见为百日维新奠定了基调。此后，百日维新便大张旗鼓地开展起来了。
