近日，据媒体报道，四川宜宾一家耳部护理店，被当地卫生执法部门认定为「擅自开展诊疗活动」，被处罚款11.2万元。由于店主未按时缴纳罚款，又被加罚11万元。
店主李女士在接受采访时表示，她原本靠卖菜为生，为了增加收入，筹钱加盟了一家耳部护理店，营业两个星期仅获利500元。她解释，由于不知道开采耳店要申请许可，也不了解相关法律程序，被查处后拿不出钱缴纳罚款，以为关门就可以了，没想到会被继续追加罚款，还会被告上法庭申请强制执行。3月22日，申请强制执行案开庭审理，法官未当庭宣布庭审结果。
这一事件被媒体报道后引发热议，不少网友认为这是「小过重罚」，宜宾市翠屏区卫生健康局则表示罚款「有法可依」。法律人士表示，执法是为了给社会提供良好的秩序，提高民众的生活质量，而不是为了惩戒而执法。因此，执法部门实施处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，统筹考虑本领域法律法规与行政处罚法的适用关系，避免机械执法和「一刀切」。
处罚是否有法律依据？
宜宾市翠屏区卫生健康局相关人士介绍，他们接到举报后前往李女士的采耳店查看，当天在现场看到一名员工正在给一老年顾客提供滴耳和按摩耳朵服务，他们遂对相关人员录了笔录，同时拍摄照片作为证据。后经调查查明，2023年6月19日，宜宾市翠屏区卫生健康局对该店作出的【行政处罚决定书】，明确该店涉嫌非法行医，称其「自2023年3月20日至3月22日未取得【医疗机构执业许可证】擅自开展诊疗活动」，决定对该店作出「没收违法所得2000元，并处以11万元人民币罚款的行政处罚」。
根据【中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法】第九十九条，「违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。」【医疗机构管理条例】第二十三条也规定，「任何单位或者个人，未取得【医疗机构执业许可证】或者未经备案，不得开展诊疗活动。」
中国政法大学法学院副院长张力介绍，由于诊疗活动对接受诊疗人员的生命健康有着极大影响，因此，我国对诊疗活动有着严格的制度规定，即便是医疗机构，也必须按照核准登记或者备案的诊疗科目开展诊疗活动。
张力表示，该事件中，李女士设立的耳部护理店在广告宣传、经营活动等方面确实实施了诊疗活动且并未备案，当地卫生健康局有权根据上述规定予以处罚。
张力还表示，由于诊疗活动本身具有一定专业性，一般公众难以准确认知，为避免争议和误会，主管部门应当充分收集证据，对当事方是否真正实施诊疗活动进行认定和告知。
2023年12月19日，翠屏区卫生健康局给李女士送达的【催告书】称，她未履行该单位出具的那份行政决定，希望她在10天内将罚没款11.2万元，加之处罚款11万元共计22.2万元给予缴纳，否则将申请法院强制执行。
河南泽槿律师事务所主任付建表示，根据行政处罚法相关规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。同时，如果当事人确有困难不能及时履行的，经当事人申请和行政机关批准，可以申请减免和分期缴纳罚款，翠屏区卫生健康局应当在处罚决定作出前或合理期限内告知李女士其具有这项权利。
罚款22万元是否过重？
翠屏区卫生健康局向翠屏区法院提出执行申请表示，行政处罚决定书送达当事人后，其逾期未履行该决定，也未提起行政复议和行政诉讼，根据法律规定应加处罚款。15天的缴纳罚款期限过后，2023年7月5日开始计算加处罚款，至催告当日2023年12月19日止，共168日，每日按罚款数额11万元的百分之三计算，共计55.44万元。由于加处罚款不得超出罚款数额，因此，最终罚款数额是11万元。加之处罚款11万元，李女士共计被罚款22.2万元。
据媒体报道，店主李女士认为，宜宾翠屏区卫生执法部门对其作出的行政处罚金额，较四川地区同类型行政违法行为处罚偏重。
付建认为，此次处罚有过度责罚的嫌疑。「比例原则是行政法的基本原则，也是行政机关行使公权力应当时刻遵守的基本原则，是合理行政的重要内涵。」
付建说，所谓比例原则是指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目的的实现与适当性措施的选择，兼顾保障公共利益与保护行政相对人的权益，如果为实现行政目的而采取的行政措施和手段可能对行政相对人的权益造成不利影响，则应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内，保持二者处于适度的比例。
在付建看来，具体到本案中，李女士并非知法犯法且获利数额较小，因此相关执法人员也应考虑具体问题和实际情况，在法律规定的处罚范围内平衡相关人以及社会公众的利益，不可生硬执法，使执法脱离实际情况。
张力表示，值得关注的是，执法部门实施处罚要「与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。」行政处罚法第六条规定，坚持处罚与教育相结合。第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
张力说，今年2月发布的【国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见】也要求执法机关，要「引导企业和群众依法经营、自觉守法，努力预防和化解违法风险」。可见，主管部门在行政执法时不能「一罚了之」，在执法中也要树立服务理念，与群众做好常态化沟通，尤其对于李女士这样的小经营者，要加强帮扶指导。
如此「小过重罚」合适吗？
这又是一起当事人因法律知识匮乏踩入「雷区」、执法部门「小过重罚」引发热议的典型案例。涉案金额不大，主观恶意不大，收到的罚单却是一般人难以承受的「天文数字」，这样的处罚即便严丝合缝地符合法律规定，却与社会民众的普遍认知和朴素情感相背离，不但无法让法治深入人心、让社会秩序井然协调，反而更易引发民众反感，最终损害执法部门的形象和公信力，折损法律的权威和尊严。
事实上，「小过重罚」事件的背后，往往难逃以罚代管、罚没创收的阴影，即便相关部门的初衷不是这样，大家看到如此离谱的罚单，也难免会这么想，导致执法的合理性被质疑，破坏了营商环境，也压制了市场活力，进而失去「监管」的本来之义了。
如此「小过重罚」要不得！特别是在眼下，我国不少中小微企业和个体工商户，面临着经营困难与压力。在这种情形下，倘若行政执法部门动辄就「小过重罚」，不但与国家全力推进「放管服」改革、优化营商环境严重相悖，也不利于激活市场主体活力，更不利于增加经济恢复发展的源动力。
总之，行政执法工作，处罚并不是目的，纠正违法行为，引导企业和群众依法经营、自觉守法才是重点。一次「小过重罚」确实能看出执法的雷霆手段，但是也会伤了「升斗小民」的心，冲击群众对法治的信心，影响群众对政府工作的信任，甚至影响整个社会的活力。
执法有力度也要有温度
其实，从法理上而言，「小过重罚」也是说不过去的。行政处罚法相当于所有行政处罚的总则，而行政处罚法明确规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。正所谓，过罚相当，法之本也，造成了多大的危害，就接受多大的处罚，这才能彰显法律的公平公正，才符合民众对于法治的期待。
出现「小过重罚」情况，原因是多方面的，一来，为了加强对民生安全的保障，食品安全和医疗安全领域的专门法，设置了相当严厉的处罚标准，而执法机关在处理小微市场主体的轻微违法行为时，一般都是依据专门法规，所以很容易就开出「巨额罚单」。采耳店这起案件，就是根据【四川省规范卫生健康行政处罚行政强制裁量权实施规则】，按照一般情形的罚款，在1万元的5倍与20倍幅度的40%到70%之间进行裁量，最终定为11万元罚款。
二来，部分基层执法部门执行法律过于机械，对执法人员发挥裁量权的情形设置的空间过小，导致执法人员按照法律条文的标准执行时，失去了灵活和柔性处理的空间。
事实上，「小过重罚」「过罚不相当」的背后，往往难逃以罚代管、罚没创收的阴影，即便相关部门的初衷不是这样，大家看到这么离谱的罚单，也难免会这么想，导致执法的合理性被质疑，破坏了营商环境，也压制了市场活力，这就失去「监管」的本来之义了。
此前，老农卖芹菜赚14元被罚10万元一案，法院最终裁定不予强制执行，赢得了舆论认可，对于采耳店这起案件应该有借鉴意义，希望有一个既合法又讲理还通人情的圆满结局。
近日，国务院办公厅印发【关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见】，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出规范。司法部相关负责人称，要细化「过」与「罚」的考量因素，明确单行法和行政处罚法的适用关系，通过制定清单和发布典型案例加强执法指引。统筹考虑当事人主观过错、获利情况，考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、对相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，该宽则宽、当严则严；符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚等情形的，要适用行政处罚；鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单等。
处罚不是目的，以罚促改才是初衷，期待指导意见能够发挥效用，督促行政执法机关注重柔性执法，重视比例原则，推行「轻微免罚、首违不罚」，有力度也要有温度，一边执法也要一边普法，更好地维护广大人民群众的切身利益，让人们在一个个案例中感知法治的价值和意义。
「小过重罚」为何屡惹争议？
类似的「小过重罚」屡有报道，也多次引发争议。这类案件的共性往往涉案金额少，涉案人大多属于无心之失，但收到的罚单却数字惊人。处罚符合法律规定，但却不被大众所支持。
2023年6月，河南洛阳市西工区一名三轮车卖菜大爷，因为销售不合格蔬菜领了「天价罚单」。他卖菜获利21.05元，却被罚款11万元。行政机关向法院申请强制执行，法院最终裁定不准予强制执行。
2022年8月，黑龙江大庆一家蔬菜店在成本没有上涨的情况下，将进价1.2元/斤的土豆，售价从1.4元/斤涨至2元/斤，被认定违反价格法、涉嫌哄抬物价，被罚款30万元。
此前，陕西榆林一个体户因违规出售5斤芹菜被罚款6.6万元一事，引发网络关注与热议。国务院督察组经调查认为，当地有关部门的罚款决定有过罚不当之嫌。
张力分析称，「小过重罚」屡次发生，一是因为有些法律规范过于「一刀切」，没有区分企业等市场主体和普通个人偶发的违法行为，以前者为对象制定的规则，不免处罚过严。另外，个别执法部门机械执法，狭隘理解裁量基准，没有统筹考虑本领域法律法规与行政处罚法的适用关系，导致部分执法活动有悖法理，更无视情理；此外，个别执法部门只执法不普法，以执法代替普法，没有充分引导企业和群众合法合规经营，重事后处罚，却忽视了事前、事中的监管和社会公众感受。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授祁凡骅表示，执法行为不可偏离法治的根本目标。执法是为了给社会提供良好的秩序，提高民众生活的质量，而不是为了惩戒而执法。因此，在自由裁量时，需要柔性执法，以结合实际的最小代价达到矫正的目标。
