引言
清朝平定噶尔叛乱、大小和卓叛乱后，完成了统一天山南北、安定西北边陲的大业，开始实施军府治疆制度，移驻八旗、绿营官兵，构建新疆军府体系。
新疆战略地位重要，人文环境特殊，使军府治疆制度亦特色鲜明，维系百年未有大变。
对军府治疆制度的研究，学界成果丰硕，如，管守新先生著的【清代新疆军府制度研究】，解析清朝新疆军府结构、官员职掌；中国台湾罗运治先生著的【清高宗统治新疆政策的探讨】。
以清朝新疆治理政策为主线，以军事、民事、经济、民族、台站为专题分别论述，划分新疆驻防阶段。
一、清代军府治疆的要素
清政府在西域设置军府，影响其决策要素主要有五个，一是军府设置围绕安全威胁而定，清政府治理边疆往往根据不同程度的安全威胁而采取不同类型的管理方式及驻军形式，使各地驻防规模与格局各有特点。
二是驻防目标依据长治久安而设，清朝在长城以外区域进行军事驻防，其目的往往不在赋税获取与直辖管理，而在区域安全稳定及部众恭顺臣服，借以构建边疆战略安全带。
乾隆帝统治理念便是以边疆的长治久安保障中原地区的繁荣昌盛。清政府管理新疆的制度几度变化，平定准噶尔叛乱期间两度分封卫拉特四部，拟仿喀尔喀之制，拆分卫拉特四部，在消除安全威胁的前提下降低管理新疆成本。
三是军府体制体现军管制度属性，所谓军府制，强调「军政一体」，突出暂时性、过渡性、强制性等特点。
由中央政府根据战略威胁，派遣军队于各区域实施管理的特殊措施，是战争及非常状态时期采取的过渡性、强制性措施，扩大驻军和军事机构权限，可谓军府制在非常状态下采取的临时性管理方式。
四是驻防财政体现便省原则和理念，新疆军府体系布设以安全稳定为首要，财政便省也是重要原则，其内容涉及「兵、粮、钱」等因素。军府财政便省原则背后的驻军利益分配问题。
五驻防布局遵从西域一体治理，清代对西域地区的管理，随着军事驻防的层递推进而逐步实现，由嘉峪关向西层递推进至巴尔喀什湖以东以南广大区域。
清朝平定准噶尔部，统一西域初期，清朝以乌鲁木齐为界分别进行管理，具体由陕甘总督与伊犁将军负责管辖乌鲁木齐以东、以西区域。
二、清代军府体系的特点
厚集兵力于要冲，控制全国，为八旗驻防主旨。八旗驻防之处，多为战略要地或水路通衢。
乾隆时期全国设驻防将军共十三处，即江宁、西安、福州、荆州、杭州、广州、绥远、宁夏、成都、盛京、吉林、黑龙江、伊犁。都统有察哈尔都统、乌鲁木齐都统、热河都统，品级与将军同。
各处驻防大员均由满蒙官员担任，清帝钦定，其职权、辖区、驻军各有不同。将新疆驻防与其他区域驻防加以比对，探讨驻防旗营与绿营关系，有助于深入了解新疆八旗驻防的特点及其演变历程。
东北、蒙古、西域三大区域构成长城以外东北、漠北、西北的「三北」地区。
清朝统治者视东北区域为其「龙兴之地」，该区域驻军由满洲、蒙古、汉军八旗以及索伦、费雅喀等打牲部众武装构成，黑龙江、吉林、盛京三大将军互不隶属。
清朝对漠北蒙古区域，起初鉴于准噶尔的威胁，将喀尔喀蒙古四部交由定边左副将军管理，阿尔泰、明阿特、扎哈沁及清属乌梁海等部由科布多参赞大臣管理。
清在东北、蒙古等区域设置了将军、都统，其权限之所以较西域差异较大，源于其战略威胁程度、安全稳定环境不同，可以理解为威胁越大，将军权力范围越大，统兵越多，管理越严。
东北、蒙古、新疆三处驻防制度各具特色。由于战略目的、对象、条件差异，职官、职权、体系均有差异，但围绕清朝安全利益而因地制宜、因俗而治的基本宗旨始终如一，其八旗体制亦无根本差别。
清朝末年，八旗制度虽几经调整，不断完善，但其制度能量已臻极限。尤其当清朝专制体制与西方资本主义列强的侵略势力发生直接冲突时，其制度弊端更是暴露无遗。
无论是东北驻防、蒙古驻防，还是新疆驻防，最终结局殊途同归。清朝内地直省设有江宁、福州、杭州、荆州、西安、宁夏、成都、广州等处将军。
内地直省军府与西域军府相比差异甚多，不但战略目标、防控对象、军府机构、职官设置、官兵类型等诸方面有差异，西域军府更有伊犁将军、乌鲁木齐都统的双军府体系，实施以军统政的管辖方式，将战时体制常态化运行，借以长期备战应战。
此外，对比其他地方八旗驻防，新疆驻防更突出皇权专辖特征。大小事务均由清帝决策，皇权专辖贯穿于新疆军政管理各区域，直接体现最高统治者的意志。
【乾隆朝满文寄信档译编】四千三百余件上谕中，涉及新疆问题的近三千八百件。
【清代新疆满文档案汇编】中收录满文档案七万两千八百余件，乾隆朝部分有四万一千两百余件，说明乾隆帝管理新疆事务，无论于清朝全域还是清朝各代，其数量之大、规格之高，均创之最。
新疆驻防事务中大至重要决策，小至领催任免、案件判定、官兵娱乐、雨雪粮价等，均报送乾隆帝酌定，说明乾隆帝与新疆驻防的关系，远较其他区域驻防管理关系紧密。
新疆军府制中皇权专辖特征的突出，无不与新疆局势相关，表现为威胁不断、大案不绝，并伴大乱爆发。
准噶尔地方政权虽覆灭，但中亚区域权力真空引发连锁反应，使「准部故地」受潜在威胁不断，哈萨克、布鲁特越境侵踞达数千里，土尔扈特部东归，南疆重镇仍需驻兵镇守，属国藩部屡有骄肆，使清朝中央政府对新疆安全稳定状况极为忧虑。
三、新疆军府制的评述
乾隆帝于新疆以常态化军事管制建立地方政治体制，实施以军统政的军府制，使八旗驻防与军府制政治体制合为一体，并在一段时期内实现了新疆的安全稳定，恢复社会生产。
但如果长时段考察，则军府制的弊端亦逐渐显现。这些弊端的积累与强化，不但不利于各族民众的交往交流发展，更酿起并加剧社会矛盾，致使八旗驻防制度难以担负新疆长治久安的重任。
至清末，遂使废军府、建行省成为历史必然。对于清朝新疆八旗驻防的评介，既要结合社会与民族关系变迁，又要联系八旗驻防自身社会角色变化。
只有准确把握其性质、职权、功能变化，认真梳理其百余年间的兴衰线索，方可得出比较接近历史事实的结论。
纵览新疆军府制，无论对清朝西北政局还是对新疆历史，均影响重大，对清朝多民族国家的巩固与统一意义深远。
清朝为强化新疆驻防，自南疆移住回民，建立回屯；自甘肃移驻绿营，建立军屯；自东北移驻诸旗营，构建旗屯、旗牧；自内地移住民人，建立民屯；为防控蒙古游牧部众，将其拆解安置，分辖于驻防体系。由此初步形成近代新疆民族分布格局。
经济方面，近代新疆城镇、商业经贸体系，多以八旗驻防为主线构建。随着八旗驻防推进，城池建筑、商贸发展、移民生产、屯牧开发，北疆驻防体系奠定其城镇格局。
南路城镇亦于驻防管辖下不断发展，成为今日新疆城镇分布雏形。清政府设置卡伦、驿站、军台，密切内地与新疆的交流，贯通天山南北，其交通便利促进商贸往来。
文化方面，伴随军府制的设置，既有各区域驻防官兵大规模移驻新疆，又有内地民众大规模移居天山南北，加之塔兰奇北移伊犁，土尔扈特部东归故土，新疆各民族「大杂居、小聚居、交错杂居」的分布格局进一步强化。
结语
清末边疆危机加剧，同治年反清运动中作为军府主体的满营，损失殆尽。光绪十年（1884年）十一月，清朝收复新疆后废军府，建行省，清朝治疆管理制度遂发生根本性变化。
新疆由清朝皇权专辖的「军事管制」，转为清政府统一管理的「直省一体」，伊犁将军虽被保留，但辖区、职权均异于军府制时期，其职权与直省驻防将军无异，仅辖伊犁、塔尔巴哈台地区边防军务，伊犁八旗驻军亦由统管军政的「军府兵」转为主辖边境秩序的「边防军」。
就制度本身而言，分封制、军府制、直省制三制均系清朝中央管辖地方制度，相对特定环境、条件而实施。
光绪朝东北、西北、青藏等边疆各地，均废「军府」而建省，此清末新六省实现边疆一体管理，尤以新疆建省后，社会矛盾与战乱冲突迅速匿迹，可谓「废军府、建行省」为清末边疆治理之趋势。
清代军府制兴衰昭示世人的一点是：军府的力度，制度的强度，财政的厚度，均须植根于中华民族家国情感的温度，才能熔铸统一多民族国家的坚实基础。
参考文献
【清世祖实录】
【总统伊犁事宜】
【清朝在新疆的汉回隔离政策】
